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方兴东 卢卫:当前全球网络治理格局演变趋势

2017-12-12 10:49:55 中国社会科学网 方兴东 卢卫

美国历届政府对全球网络治理的影响

虽然美国政府一直主张主权国家政府不应该主导全球网络治理,自下而上的多利益相关方模式是网络治理的最佳模式,但是,这么多年来,作为互联网的创始国,美国一直绝对主导着全球网络治理的基本格局和走势,其中,美国政府是真正的主导性力量。直到2016年10月1日,ICANN管理权才正式从美国政府移交到多利益相关方机构手中。尽管如此,在未来很多年之内,美国政府都将是主导全球网络治理的决定性力量。因此,作为美国总统的特朗普,其对互联网以及网络治理的价值主张和政策偏好,将极大影响美国政府的网络空间战略,进而影响到全球网络治理的基本格局、发展态势和未来走势。

鉴于美国对于互联网诞生的历史作用,以及强大的技术、研发和资金等优势,美国一直牢牢地把控着国际互联网的“控制权”。克林顿时期(1993~2001年)是全球网络治理架构的确立时期。1994年,美国总统克林顿抛出“全球信息基础设施(GII)”战略,试图主宰各国未来的信息资源。为避免在信息时代落入被动挨打局面,各国迅速启动了各自的“信息高速公路”战略。1994年也是网络浏览器引爆流行的一年,市场化力量与政治力量相互耦合,共同推动了互联网的快速起飞。1993~1995年这3年间,互联网建设热潮席卷了全球绝大多数国家,全球互联网络初具雏形。信息技术的迅猛发展和互联网络的商业化对之前由美国网络解决方案公司(NSI)一手把持的域名管理体系带来了冲击和挑战。NSI自1995年起开始向域名申请收费,并且试图对其所维护的域名数据库主张知识产权权利,其从域名注册中获得的巨额利润更是引来了国际社会的非议和美国司法部及欧盟委员会的反垄断调查。而美国垄断式的管理方式也很快招致包括各国政府、非政府组织甚至个人网络用户等在内的相关行为体的广泛批评和强烈的改革呼声。为了阻止越来越多的多边控制主张,克林顿政府决定将权力移交给私营部门ICANN——一个非盈利的基于共识的多利益相关方机构,来管理互联网域名和地址资源。该治理模式的权力分配是这样的:美国商务部于1998年从美国国防部继承了对域名根区域文件修改的权力;ICANN通过合同授权给域名登记机构管理顶级域名;域名登记机构则通过同样的契约关系与域名注册公司合作。从本质上看,这一机构仍然处于美国的高度监管之下,由于ICANN的创建,克林顿政府也更加肯定了多利益相关方的互联网治理模式。自1998年10月ICANN取代个别技术专家管理互联网以来,互联网治理以ICANN为核心的治理模式迄今未有改变。因此,有关互联网治理模式的争议和演变,基本上都围绕着ICANN展开。

在小布什时期(2001~2009年),关于全球网络治理权力的争夺开始白热化。美国在设立ICANN时强调的逐步退出网络管理的承诺并未实现,而2001年上台的小布什政府所推行的单边主义外交政策更增强了互联网络应当不受单边政府行为控制的普遍共识。①因此,在国际电信联盟(ITU)及其成员国的推动下,世界信息社会峰会(WSIS,2003~2005年)召开,以深入广泛地讨论全球网络治理的改革与发展。美国、欧盟和其他发展中国家就谁来管理互联网的问题进行了激烈争论。2005年6月30日,美国商务部发布公告宣称:美国政府将继续拥有对ICANN的全权,并且宣布美国商务部将无限期保留对13台域名根服务器的监控权,推翻了1998年所作承诺,引起欧盟国家强烈不满。最终于突尼斯峰会前夜,美欧双方为避免矛盾激化,导致正面冲突,互相做出“让步”。欧盟同意由ICANN及美国政府继续管理互联网关键资源。作为交换条件,美国同意召开联合国互联网治理论坛(IGF),各国政府可以在论坛上讨论互联网政策问题并提出相关建议。然而由于IGF不具有决策力,事实上美国没有作出真正让步。

奥巴马时期(2009~2017年),美国终于完成了ICANN管理权的移交。由于2013年斯诺登事件的曝光和国际舆论的强烈压力,2014年3月14日,美国商务部终于宣布放弃ICANN的控制权,但明确拒绝由联合国或其他政府间组织接管,只同意由ICANN董事会与全球“多利益攸关方”讨论接管问题。美国媒体纷纷发出“美国在互联网领域投降了”的哀嚎,甚至有人认为美国放弃对ICANN的控制,给中国和俄罗斯等国提供了控制互联网形态及运作的可乘之机。但最终在奥巴马任期的末尾,ICANN管理权成功从美国政府移交到多利益相关方手中。

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