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邓小平与村民自治的宪法精神

2016-11-23 14:15:15 《人民论坛》 王占阳

  实行村民自治是我国政治体制改革的重要组成部分。自八二宪法第111条规定我国实行村民民主自治制度以来,在艰难曲折的道路上,这种最重要的基层民主既获得了长足发展,又已遇到了许多新情况、新挑战、新困境、新难题,亟需研究、展开新的重大改革。

  新的村民自治改革不仅需要向前看,而且需要向后看;不仅需要与时俱进,而且首先需要重温和回归村民自治的宪法精神。认真研究、准确理解村民自治的宪法精神,依宪校正村民自治的改革发展方向,依宪纠正村民自治领域的严重偏差,依宪推进新的村民自治改革,这就是新一轮村民自治改革的首要基础工程,也是决定整个村民自治兴衰成败的最重要的基础工程,尽管这还远不等于解决了村民自治中的全部重要问题。

  邓小平是起草八二宪法的最高领导人,他提出了一系列关键性的指导思想,做出了一系列重要工作部署,所以八二宪法又被称为“邓小平宪法”。1981 年7 月,邓小平亲自提议由彭真直接抓修宪工作,这是他的一项最重要的工作部署。这既反映了他对彭真的高度信任,又反映了他们两位的民主法治思想的高度一致,也是最终导致村民自治入宪的一个关键环节。

  众所周知,彭真在推动村民自治入宪和村民自治事业发展的过程中发挥了关键性的作用。但鲜为人知的是,邓小平才是村民自治入宪的首要推动者,邓小平提供了村民自治的最重的思想基础,他的有关论述也是对于村民自治的宪法精神的最重要、最深刻、最权威的阐释。从总体上看,邓小平和彭真是村民自治的两大奠基人,邓小平是幕后总指挥,彭真是前方总指挥,他们共同阐述了村民自治的宪法精神。

  邓小平在村民自治方面的鲜为人知的重要贡献和重要思想,对于我们完整、准确、深刻地理解村民民主自治的宪法精神至关重要。本文拟以史料为基础,着重恢复和阐述邓小平的这些重要实践和重要思想的历史原貌。

  一、政社分开、村级去政府化与村民民主自治

  村民自治入宪是从邓小平着力推动政社分开和基层民主开始的。这种最终导致村民自治入宪的过程和其中的言论深切地展现了村民自治的宪法精神。

  中国古代是“皇权不下县”。民国时期政府开始下延到乡。1958年后,我国农村采取“政社合一”体制,公社、大队、小队既是三级经济组织,又是三级基层政府组织。村级组织(大队、小队)从此成为了一级政府,我国的政府组织也就一直下延到了村。

  在这种全能政体之下,根本就不可能有村民自治。因为在村级组织兼负政府职能的情况下,村民只能按照政府行为原则,下级服从上级,根本就不可能独立自主地决定自己的事务。

  反之,如果终结“政社合一”,实行政社分开,即把政府组织与经济组织剥离开,回到人民公社以前的乡政府是政府组织、不是经济组织,合作社是经济组织、不是一级政府组织的状态,那就是在农民个人与国家之间留出了一个社会自治的空间,这才有可能实行乡村民主自治。

  毋庸置疑,对于邓小平来说,这种乡村自治既不应是旧时代的“乡绅自治”,也不应是他所厌恶的村干部当家作主,而只应是农民自己当家作主。所以,虽然他不是“村委会”、“村民自治”这些具体的民主形式和名词的提出者,但他仍欣然接受了它们,因为这正是他的意向之所在。

  换言之,邓小平主张政社分开的初衷,本来就是要走向村民的民主自治,只是起初他还不知道这种基层民主的形式是什么。

  以村委会为主要形式的村民自治,是在起草八二宪法的过程中,在邓小平、彭真的共同推动下提出来的。

  1980年8月18日,邓小平提出了全面修宪的建议。他当时就强调:“要使我们的宪法……能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力,享有充分的公民权利”。1981年6月通过的若干历史问题决议又进一步提出:“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”。

  着重发展基层直接民主,这是当时修宪的一个基本精神。这方面的最大突破就是确立了农村民主自治的宪法制度。这一突破是从邓小平否定政社合一、主张政社分开开始的。

  1981年9月2日,邓小平在政治局会议上首次提出:“农村还有一件事,就是政社分开,这件事情要做,不能太迟。” 这就是走向村民自治决策的历史起点。

  10月3日,彭真在阐述修宪问题时也说:“基层政权怎么搞?包括政社分离。政社恐怕要分离。一个是经济组织,用经济办法管理;一个是政权,用行政的办法,行政命令是要执行的。这两者根本不一样。” 显然,这是在贯彻邓小平讲话精神,但还未提出村民民主自治,也未提出搞村委会。

  1982年1月11日,邓小平阅胡乔木关于恢复乡政府和村长问题来信。信中建议:“在今年内有准备、有计划、有步骤地在全国农村普遍恢复乡政府、恢复村长(人民公社、生产大队、生产队仍作为经济组织保留不变),并普遍在乡级设立派出所。”并指出:“在农业生产责任制推广以后,仍希望生产大队和生产队兼负政权职能基本上是不可能的,至少是很困难的,势必造成许多地区的权力真空,使这些地区程度不同地成为这样那样坏人坏事的乐园。” 胡乔木建议中央就此做出决定并发给全党。 对此,邓小平批示:“我赞成乔木同志意见,如何实行,请书记处、国务院拟定。”

  胡乔木提出恢复乡政府和村长,大队和小队不再兼负政权职能,很符合邓小平政社分开主张的本意,也是他的一项贡献。大队和小队不兼政权职能,这是村民自治的前提,尽管这还不等于已经提出了村民自治,这才又有了后话。

  1982年2月,彭真领导的修宪工作团队提出了宪法修改草案讨论稿。虽然笔者没有看到这份内部讨论稿,但已知道,在此之前,彭真在给中央的《关于宪法修改草案的几个问题的报告》(1981年12月19日)中,曾对修改草案初稿中的主要问题作了说明,其中已经有了“肯定了政社分开的原则。政社分开以后,农村拟以现有的大队为单位建乡”这项内容。  但在这里仍然未讲到农村基层民主,而这正是邓小平所要的政社分开的核心内容。

  于是,我们看到,1982年2月17日,邓小平在同彭真、胡乔木、邓力群谈对《中华人民共和国宪法修改草案(讨论稿)》的意见时,严肃地提出:

  “政社分开问题要说,现在的宪法草案没说,只说人民公社是经济组织,要说清楚。”

  显然,如果从字面上看,“只说人民公社是经济组织”,这就是已经排除了“人民公社是政治组织”,因而也就已经是“政社分开”了。但从邓小平一贯主张农村民主选举(见下节)的思路看,只到这一步还不能算是“政社分开”,还要讲到农民通过一定的民主形式当家作主,那才是使农村基层组织真正摆脱了“下级服从上级”的政府组织原则和“政社合一”体制,也才是真正实现了“政社分开”。

  换言之,邓小平的“政社分开”是包括农民当家作主这个核心内容的。邓小平要求讲清农村民主制度,否则就是仍未在实质上讲到政社分开问题。邓小平在这次谈话中总共讲了七点修宪意见,其中第三点就是这一条,可见它的份量之重。

  这次谈话后不久,在彭真的直接领导下,以宪法修改草案(讨论稿)为基础,宪法修改委员会分和各有关方面展开了密集的讨论。

  1982年4月5日,邓小平又在住地同彭真、胡乔木谈宪法修改草案(修改稿)。 虽然这次谈话的记录尚未公布,但我们仍然可以合理地推断他们当时讨论到了政社分开、村民自治问题,并作出了相应的决策。因为,第一,这是邓小平关注的七个修宪问题之一,是一定要谈的。第二,彭真随后就在人大常委会上首次提出:“村民委员会是我国长期行之有效的重要组织形式。实践证明,搞得好的地方,它在调解民间纠纷、维护社会秩序、办好公共事务和公益事业、搞好卫生等方面都起了很大作用。这次将它列入宪法修改草案,规定它是群众自治性组织。” 这显然就是这次谈话的一项主要成果。第三,同月26日公布的《中华人民共和国宪法修改草案》中关于村民自治的条款更已与后来的宪法文本几乎完全相同。第四,这次谈话后邓小平再也未就政社分开问题发表意见,这也表明他对这次谈话的结果是满意的,并表明农村基层民主确实是其主张的政社分开的核心内容。所以说,这次谈话就是中央决定政社分开、村民自治的转折点。

  从总体上看,邓小平的有力领导和推动、彭真对于村民委员会的敏锐发现和总结概括、农民对于村委会这种农村民主自治形式的创造,实为村民自治成为我国的一项宪法制度的不可缺少的三大基本环节。

  以村委会作为村民自治的组织形式实际首先是农民的自发创造。农村包产到户后,生产经营普遍个体化了,以集体生产经营维系的人民公社制度随之逐步瓦解,农村的社会治安问题、民事纠纷也随之大量增加,修路、修水利、封山育林、办小学、照顾鳏寡孤独、五保户等等农村公益事业越来越无人问津。在这种情况下,在广西宜山县、罗城县等地的农民自发地创造了村民自治会、村民委员会等基层民主形式,而且总体效果是好的。

  广西农民这一创举的意义不亚于小岗村。这种创举同时也说明了,包产到户后,农村并不是彻底经济化了,也不是只用经济办法就能管理的。乡村仍然是具体的社会,仍然有其当地的公共事务和公益事业,仍然需要相应决策和管理。这就使“政社分开”不能简单地等同于政经分离,而是必须同时包括农民的民主自治,否则农村就会出现严重混乱,社会经济秩序就会走向劣质化。由此,在生产大队和生产队无法再兼负政权职能以处理这些公共事务的情况下,村民民主自治就成为必要了,村民自治也就应运而生了。

  彭真一向重视基层民主,广西经验传到北京后,引起了他的极大兴趣和关注,立即指示全国人大常委会法工委和民政部派人调查研究,进而称赞村委会是实现基层民主的好手段。

  恰在此时,邓小平提出要在宪法中明确农村基层民主制度,以此作为实现政社分开的一个核心内容。彭真随即以广西经验为基础,提出可以以村民委员会作为我国村民自治的民主形式,邓小平欣然接受。随后,针对这样做会不会在农村丧失党的领导的疑虑,彭真又做了有力的思想工作。这样,在这两位从民主革命时期走过来的老革命家的主导下,村民自治终于写进了八二宪法草案。这也是中国民主革命传统的一种延续。

  1982年11月14日,邓小平审阅彭真送阅的《中华人民共和国宪法修改草案》,作出批示:“赞成,无意见。”

  11 月26 日, 彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中明确指出:“改变农村人民公社的政社合一的体制, 设立乡政权。人民公社将只是农村集体经济的一种组织形式。……我国长期行之有效的居民委员会、村民委员会等群众性自治组织的地位和作用, 现在列入了宪法。” 至此,取消政社合一与实行村民民主自治已经完全融为一体了。

  在所有这些努力的基础上,1982年12月4日通过的《中华人民共和国宪法》终于明文规定:

  “农村按居民居住地区设立的……村民委员会是基层群众性自治组织。”“村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。”

  “村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会,办理本居住地区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”

  这就正式确立了村委会、村民民主自治在我国的宪法地位。

  1983 年春,彭真在亲自调研的基础上,又提出要加快村委会在全国农村的设立。同年10月,中共中央、国务院发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,其中关于发展村委会问题有明确指示。从此,实行村民自治、建立村委会的工作便在全国全面展开了。到1990 年8月, 全国共建立了97 万个村民委员会。

  1991 年, 邓小平邀请卡特访问中国。卡特在同邓小平见面时,提出以观察和宣传中国农村选举和村民自治为契机,帮助中国同西方国家开展民主对话、人权对话。这一提议得到了邓小平的赞同和支持。 从此,中国的农村选举和村民自治又开始为全世界所知晓了。

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