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西方现代政策科学发展的历史轨迹

2017-03-14 15:08:57 《南京社会科学》

  现代政策科学是西方公共行政知识体系中较为重要的组成部分。西方公共行政的发展,从理论范式转换的角度来看,大体上经过了从强调政治与行政两分的“政治范式”到强调以管理为主的“管理范式”再到强调以公共政策研究为主的“政策范式”的演变过程。对西方公共行政理论范式中的政策范式加以研究,弄清西方现代政策科学兴起与演变的历史,勾画其发展的轨迹,至少有两个方面的意义:一是从政策科学兴起、演变的历史过程中,考察政策科学的发展与公共行政实践变化的关联,考察政策科学的演变与公共行政学科发展的内在逻辑之间的关联;二是从政策科学的演变与发展中,考察政策科学知识体系所包含的内容与结构。

  西方现代政策科学产生的基础考察

  严格说来,西方现代政策科学(Modern Policy Science)是20世纪50年代以后才发展起来的一门社会科学学科。但是,政策研究作为社会科学中的一个领域在西方却早已存在。古典的或传统的政策研究的出现,以及这一领域的扩展与繁荣是同政府这一公共权力机构在社会公共管理中作用的扩展,是同公共行政学这一专门研究公共事务管理的学科的建立与发展紧密联系在一起的。

  16世纪至18世纪,欧美主要国家的市场还远远没有发育齐全。在当时的欧美国家里,政府的作用,特别是政府的政策导向作用要远远超过市场的自发调控功能。这种客观状况致使不少政治学家把注意力集中到政府的政策引导上面。他们深入讨论了国家、主权、权力与政策的关系问题。一些思想家,比如洛克、孟德斯鸠、卢梭,还专门研究和设计过国家的一些基本政策。

  到18世纪中叶,重商主义在欧洲占据了统治地位。重商主义的经济学家们注重研究和倡导各种经济政策,并确信只要有了好的经济与社会政策就能兴建与发展现代国家。即使是有自由主义倾向的经济学家亚当·斯密,当时也非常重视政策问题。他提出“国富”即国民生产是国家经济政策的中心目标,追求最大或最多的“国富”乃是一个国家必须实行的基本经济政策。

  到19世纪中叶,在一些资本主义发展比较迅速的国家中,市场体制已日益走向成熟,相当多的原先由政府承担的经济功能开始让位给市场来调节。与此相适应,在英国的经济学领域中,自由主义学派则取代了重商主义成为经济理论中的主流思潮。自由主义经济学家主张政府放任自流,无为而治,听任市场这只“看不见的手”去调节各项经济活动。因此,政府不再像以往那样花费财力和人力去研究和制定积极的经济政策。一些大学的经济学系,也停掉了“经济政策”课程。

  但是一些后进入现代化行列的国家,为了保护本国的还处在幼稚状态的民族工业,争取本国社会经济的独立发展,其政府则十分重视对社会经济政策的研究。它们依靠专业人员制定出许多积极有效的公共政策来推动社会向前发展。比如,当时的德国政府不仅鼓励学者开展政策研究,在大学中还专门设立了“经济政策”课程,以提高人们对政策研究的兴趣。德国同时也是西方历史上比较早地进行社会立法的国家之一。

  在19世纪80年代以前,西方的政策研究还只是附属于经济科学。80年代以后,这种情况就发生了很大的变化。引起这种变化的一个重要原因是西方的一些国家开始重视对公共行政的研究。政策研究也随之进入了公共行政的领域。美国是最早建立公共行政科学的国家。因此政策问题比较早地在美国公共行政科学中得到发展。1887年伍德罗·威尔逊(Woddrow Wilson)在《政治学季刊》第二期上发表了题为“行政的研究”的论文,这是美国公共行政科学正式建立的标志。正是在这篇论文中,威尔逊从公共政策的角度将政治与行政区分为两个领域。他认为政治制度只负责制定或决定公共政策,而公共行政则负责执行公共政策。威尔逊特别指出,政治学应当关心公共政策的发展,应当细心地分析法律、法令的产生与变迁的历史。

  对美国公共行政科学发展作出了重大贡献的古德诺(Frank J.Goodnow)也十分重视公共政策问题。他也像威尔逊一样,主张政治与行政分开,政治家依据一定的价值标准制定政策,而公共行政却可以以价值中立的态度去执行公共政策。实际上,古德诺把公共政策的制定看成是非理性过程,而公共政策的执行则是理性过程。古德诺和威尔逊的共同点在于,他们都否认政治是一门科学,都相信执行公共政策的公共行政则可以完全根据科学和理性来有效地运行。

  人类在20世纪40年代以前所作的政策研究还是初步的,政策研究还远远没有上升到学科的地位,对于政策的本质、内容及其研究方法也未能进行深入、详细的说明。但是,这种初步的研究却为现代政策科学的兴起与发展奠定了基础。

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