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许耀桐:当代中国的政治体制改革

——纪念改革开放40周年

2018-01-26 15:53:35 《中国浦东干部学院学报》2017年第6期 许 耀 桐

作者简介:许耀桐,男,福建福州人。国家行政学院一级教授、博士生导师,中国行政体制改革研究会副会长。主要从事政治学理论和方法、中国政治体制和行政体制改革、民主理论和党的建设等研究。

当代中国的改革开放,已持续进行近40年。改革是全面的改革,涵盖了六大体制,即:经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会体制改革、生态文明体制改革和党的建设制度改革。在六大体制改革中,政治体制改革是全面改革的重要组成部分,是经济体制改革和其他方面体制改革成功的关键,更为整个改革事业提供了国家制度的保障。

一、政治体制和政治体制改革的要义

国家,包含国体和政体两个基本问题。国家体制即国体,是指社会各阶级各阶层在国家中所居的地位状况,由此体现国家的类型和根本性质;政治体制即政体,是指政权的组织形式,是国家体制的表现形式。政治体制不仅受到国家政治性质的影响,而且受到本国的文化传统和习俗风情的影响,具有灵活可变、多样选择的特点。政治体制的文明进步,在于能够不断地进行改革、调整,使其不至于保守、僵化、落伍,能够充分地体现国家治理的民主、公平、责任、效率等精神。

两千多年来,人类对于政治体制涉及的政权组织形式问题,作出了不断深入的分析和理解。古希腊时期的亚里士多德将政治体制依不同标准各分成三类:(1)按照德性的高低来分配权力:统治者为一个人称作“君主政体”;统治者为少数人称作“贵族政体”;统治者为多数人称作“共和政体”;这三类政体为正体体制。(2)以财富的多寡来分配权力:一人统治称作“僭主政体”;少数人统治称作“寡头政体”;多数人统治称作“平民政体”;这三类政体为三类正体体制的变体体制。中世纪时期的托马斯·阿奎那,根据国家的目的将政体分为两大类:(1)国家的目的是为了维护全社会的公共利益,该政体是正义的。根据统治者人数的多少,正义政体可分为君主制、贵族制和共和制。(2)国家的目的只是维护统治者的自身利益,该政体是非正义的。非正义的政体又可分为暴君制、寡头制和民主制。文艺复兴时期的马基雅维利将政体分为六类,即君主政体、贵族政体和民主政体,它们的变种分别是专制政体、寡头政体和暴民政体。从17世纪开始,启蒙思想家以“天赋人权”和社会契约论为理论武器,冲击了封建时代的神权和王权,为欧洲资产阶级革命奠定了思想基础。自近代西方资产阶级革命以来,主要形成了三种政治体制:君主制,即以世袭或者推选产生的君主为国家元首,并终身任职,但不具体负责国家事务管理;共和制,即国家最高权力机关和国家元首由民主选举产生、权力受到制约并有一定任期;委员会制,即由议会选举产生政府委员会,集体行使政府权力。19世纪中期马克思主义诞生后,马克思、恩格斯主张社会主义国家必须实行共和制而非君主制,实行民主共和制而非贵族共和制。

恩格斯曾经明确地指出,“如果说有什么是毋庸置疑的,那就是我们的党和工人阶级只有在民主共和国的这种政治形式下,才能取得统治。”[①]

但马克思主义也认为,社会主义国家由于各国情况不同,可以有不同的政权组织形式。社会主义国家成为现实后,主要形成三种政体:第一,巴黎公社;第二,苏维埃;第三,人民代表大会。中国的人民代表大会是中华人民共和国的政权组织形式。

从上述关于政治体制的定义和论述中可知,政治体制作为国家政权的组织方式(其中包含着怎样进行领导和管理的运行方式),都是由政治制度组成的,表现为一整套的关于政权组织方式、运行方式的政治制度体系。因此,当代中国的政治体制改革,就是针对着政治制度的改革,确切地说,是针对着那些不适宜、有弊端的政治制度进行改革。

既然政治体制改革涉及到政治制度本身,那么,当代中国的政治制度是怎样的一种情况呢?制度,分为宏观的、中观的和微观的不同层级。以当代中国的政治制度为例,与宏观、中观和微观相对应,可以分为根本制度、基本制度和具体制度三个层次。中国的根本政治制度是人民代表大会制度,基本政治制度有中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等,具体政治制度则有选举制度、决策制度、监督制度、政务公开制度、协商民主制度等等。根本制度、基本制度、具体制度这三个层级,构成当代中国政治制度的系统结构。在政治制度的系统结构中,根本制度指的是方向性、总体性的规范制度;基本制度指的是原则性、基础性的规范制度;具体制度指的是细节性、常规性的规范制度。

在古今中外的改革史上,中国共产党独创性地提出“体制改革”这一科学概念。以政治体制改革为例,从总的情况来看,当代中国政治制度的根本制度和基本制度是好的,党所提出的政治体制改革,针对的当然不是根本政治制度和基本政治制度,而是改革存在着很大弊端的具体政治制度。早在改革开放之初,邓小平就注意到根本制度、基本制度与具体制度之间的联系和区别。他指出:“社会主义制度和资本主义制度哪个好?当然是社会主义制度好。”[②]“尽管这个制度还不完善”,但是它“将一天天完善起来”,“成为世界上最好的制度。这是资本主义所绝对不可能做到的。”[③]邓小平在这里所说的“社会主义制度”,指的就是根本制度和基本制度。这说明,政治体制改革改革针对的不是“社会主义制度”即政治的根本制度、基本制度。对于根本制度、基本制度,如人民代表大会制度,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度等,不是去否定它、推翻它,而是要完善它、巩固它。当然,像人民代表大会制度,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度这样的根本制度、基本制度,也可以进行改革的,那是因为根本制度、基本制度往往表现为一个制度大系统,它本身含有很多的具体制度。当我们提出人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度等也要进行改革时,那是为了改革其中的具体制度。总之,政治体制改革针对的是政治制度中的具体制度,因为它们存在着很多弊端,应该对其进行改革创新。

政治体制改革针对的是具体的政治制度,这绝非无关紧要、意思不大。具体制度和根本制度、基本制度是紧密联系的。根本制度、基本制度好,必然要求具体制度好;具体制度不好,也会妨碍根本制度、基本制度的发挥。邓小平说:“党和国家现行的一些具体制度中,还存在不少的弊端,妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥。如不认真改革,就很难适应现代化建设的迫切需要,我们就要严重地脱离广大群众。”[④]为了完善根本制度、基本制度,必须改革具体制度;只有改革具体制度,才能完善根本制度、基本制度。

把政治制度区分为根本制度、基本制度和具体制度,对于指导政治体制改革的实践具有特别重要的意义。它从根本上改变了长期以来人们把政治制度不加区别、混为一谈的思维定势,纠正了把改革具体政治制度看成是破坏、摧毁社会主义根本政治制度、基本政治制度的错误思想观念。改革具体政治制度、推进政治体制改革,也不会动摇、削弱国家的根本政治制度、基本政治制度,相反,只会更好地完善和发展根本的和基本的政治制度。

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