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贺雪峰:论村级治理中的复杂制度

2018-02-23 11:21:05 中国社会科学网 贺雪峰

作者简介:贺雪峰,华中科技大学中国乡村治理研究中心主任,教育部长江学者特聘教授,武汉 430074

标题注释:本文系教育部重大攻关项目“完善基层社会治理机制研究”(项目号:14J10030)的阶段性成果。

到浙江L县调研,正好遇到村两委换届,我们发现当前村一级选举还是比较复杂的。具体来讲,L县村两委换届,其实不止是村支委和村委会换届,而是四套班子换届,即村党支部、村委会、村股份经济合作社和村务监督委员会。四套班子换届都有激烈竞选。此外,因为强调民主决策和民主监督,重大村务必须由村民代表签字同意,2017年L县村民代表竞选也十分激烈。我们调研的M街道共有18个村居,其中多数村居是由几个村合并而来,合并后,村两委换届只可能在合并后的行政村一级进行,却因为合并前的村仍然具有独立的财权,而由行政村选举产生出来的村干部分别负责合并前村庄的事务,即由行政村支委兼合并前村庄的支书,由行政村村委兼合并前村庄的村主任,由行政村股份合作社社委兼合并前村庄董事长,由行政村村务监督委员会委员兼合并前村庄监委会主任,由行政村村民代表组成合并前村庄村民代表会议。因为合并后组织与财权的不统一,造成了更多制度安排上的麻烦,本文不展开讨论,本文仅讨论行政村一级的复杂制度。

当前村级治理中的复杂制度

分田到户以后不久,人民公社解体,国家设立乡镇政权作为农村基层政权,乡镇以下设行政村,行政村以下设村民组,乡—村—组的设置对应人民公社的公社—生产大队—生产队的设置。

1987年试行《村委会组织法》,规定通过选举产生村委会,实行村民自治。1998年正式颁布《村委会组织法》进一步细化和强化了试行法中“四个民主”和“三个自我”的村民自治。依党章和《村委会组织法》的规定,村一级建立党支部,党支部与村委会之间的关系是领导与被领导关系。因为强调村民自治,乡镇政府与村委会之间的关系就只能是指导与被指导关系,而不能是领导与被领导关系。

《村委会组织法》正式颁行的1998年,吉林梨树县发明的海选极大地提高了村委会选举的竞争性。“海选”就是不设候选人,由具有选举资格的村民在空白票上填写自己中意的村委会人选,过半直接当选,不过半则得票前两名作为候选人进行差额选举。得票前两名的村委会主任候选人一定是在村庄具有相当影响力的精英,这两个精英进行差额选举就一定会十分激烈。由得票最多的两个人差额竞选村委会主任的不预设推荐候选人的过程叫做“海推”,“海推海选”成为正式颁行《村委会组织法》以后全国绝大多数农村进行村委会选举的规范。“海推海选”最大程度上防止了乡镇政府在指导村委会过程中的过度干预,尤其防止了乡镇政府通过控制候选人提名来操纵村委会选举。

一般来讲,在熟人社会中,通过选举产生村委会,实行村民自治,村民选举自己当家人,村委会干部就应当为村民服务,就不会胡作非为,谋取不正当利益。略微遗憾的是,1990年代正是全国推行村民自治的时期,农民负担却不断加重,干群关系越愈发紧张,村民选举出来的村干部似乎都只愿当国家在农村的代理人,而当不好或不愿当农民的当家人。不仅如此,村民选举出来的村干部很快就与乡镇结成了利益共同体,村干部借完成上级布置任务来捞取好处,甚至因此引发激烈的干群冲突①。

在1990年代,一方面村一级民主选举不断地深入推进,另一方面民主决策、民主管理和民主监督也被强调,中纪委牵头,中央各部委在全国农村推动村务公开,村一级设立村民理财小组,以监督约束村民选举出来的村干部。

进入新世纪以后,国家取消了农业税,不仅不再向农民收取税费,而且开始以城带乡,以工补农,大幅度向农村进行转移支付。不再向农民收取税费极大地缓解了干群关系,但国家向农村输入资源的过程却并非一帆风顺,最为典型的就是村干部优亲厚友,在分配国家输入资源过程中不透明、不公正,引发村民不满。此外,虽然村干部是村民选举产生出来的,当村庄出现征地拆迁等等巨大利益时,村干部却可能从中谋取好处。在1990年代设立村民理财小组和进行村务公开的基础上,新世纪村级组织制度在组织机构和决策监管程序上进一步完善,其中标志性的事件有二:一是2007年前后,浙江武义县后陈村设立独立于村支委、村委会以外的第三委——村务监督委员会,并很快被有关部门推广,成为村级组织的标配②。村务监督委员会一般由村民代表会议推选产生,一个监委会主任,两个监委会委员。村监委有权参与村两委重大事务的决策,所有村级财务支出必须有村监委会主任的签字才能报销。第二个标志性事件是河南邓州市2005年发明的“四议两公开”决策法,即所有重大村务决策都必须经过党支部会提议、村两委会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议,同时决议公开、实施结果公开。邓州“四议两公开”写入2010年中央一号文件,从而在全国推广,内容大同小异,名称各有不同,浙江L县叫做“五议决策法”,上海叫做“四议决策法”等等。

沿海发达地区村社集体土地非农使用产生了大量集体收益,如何分配集体收益成为村级治理的重要内容。集体收益分配一般要按集体成员资格,集体成员显然又是要按其享有的土地权利来确定。当前中国农村土地集体所有制仍然按1962年通过的人民公社60条确定“三级所有、队为基础”来安排,撤销政社合一的人民公社设立乡镇人民政府以后,人民公社的经济职能由经济合作社来替代,生产队同时又是经济合作社,生产大队是联社,乡镇一级是总社。在集体收益不多,如何分配集体利益矛盾不大的绝大多数农村,经济合作社和经济合作联社的职能都是由村委会代行的,而在沿海发达地区,随着土地非农使用收益的增加,如何分配土地利益的矛盾变得越来越明显,界定集体经济组织成员范围的经济合作社和联社凸显出来,珠三角地区率先在2005年前后进行了经济合作社的改革,将经济合作社改为股份合作社,并进行了股权量化固化,其中佛山市南海区率先在2010年开始推行政经分离的试验③,将村委会与村股份合作社分开,由股民代表选举产生股份合作社理事会,理事会再推选产生理事长。从而在村支委、村委会、村监委以外产生了第四委,即股份合作社的理事会。

浙江农村集体经济收入比较少,在1990年代,因为村委会竞选十分激烈,大量富人通过选举进入村委会,村委会对村支部的领导产生了冲击。为了强化村支部的领导,浙江省规定村财务由村支书一支笔签名,其中理由是村支部兼任经济合作联社社长。后来浙江进行了经济合作社改革,推动政经分离,设立了相对独立的股份合作社董事会,由村民代表同时也是股民代表选举产生董事会成员,再推选董事长,一般由村支书兼任董事长。这就是L县2017年村两委换届变成四委同时换届的原因。

自2013年以来,针对村干部普遍出现的用权不规范的问题,由县纪委牵头,L县出台了“村级权力清单36条”,对村级权力的运用程序进行了规范。几乎所有村庄重大事项和村干部的权力使用,“36”条都做了简明清晰地规范。“36条”的目标是让村级权力关在笼子里,用在阳光下,防止村干部以权谋私。

这样一来,当前村级治理中形成了十分复杂的制度安排,从组织上讲,存在四委,从权力使用程序上讲,不仅有村务公开、财务监督,而且要“四议两公开”,要按“村级权力清单36条”规范用权。

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