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经济发展、政治结构与我国近代教育不平衡(1907-1930)

——中国近代

2016-11-25 15:42:15 《经济科学》 管汉晖 颜色 林智贤

  1980年,在美国经济史学会主席的就职演说上,经济学家伊斯特林(Easterlin,1981)提出一个问题挑战经济史学家和发展经济学家,即为什么世界上大多数人生活在贫穷和不发达的经济里,而不是全世界共同发展?他认为,要解释这一现象,学者们应该将更多注意力放在正式教育的缺乏上。在1990年代,经济增长理论的发展(Mankiw et al.,1992)说明,人力资本是一国长期经济增长的源泉,由于教育在人力资本积累中的基础性作用,对历史上各国教育的研究更加凸显了重要性。数据显示,1940年以前,大多数国家总人口中只有不到4%在学校里接受教育,虽然此后有的国家进步很快,但一些国家改变不大。为什么各国教育发展存在严重不平衡,伊斯特林并未解释这个谜团,只是认为其与政治结构有很大关系,即政治权力的改变导致了对大众教育激励的转移。

  教育当然不是经济不发展的唯一解释因素,在伊斯特林演说后的很长时期,学者们更多关注促进经济增长的制度因素(Acemoglu et al.,2001),在这些实证研究中,教育政策在经济增长因果关系的各种因素中并不起决定作用。但是,很多重要历史事实说明,在寻求对经济增长的更好解释上,仍有必要强调教育的重要性。例如,丹尼森(Denison,1985)对美国1929-1982年的增长核算中,余值的28%可由人均美国工人正式教育年限的增加和质量的提高所解释,根据高尔丁(Goldin,1998)的研究,后者又主要来自美国中等教育入学率和毕业率的提高。此外,对经济增长的解释应该回到正式教育所起的作用与传统的外部性理论有关,最近的实证研究发现,教育确实有着显着的正外部性(Acemoglu和Angrist,2000;Dee,2004)。

  在研究教育对人力资本积累和经济增长的促进作用上,历史可以起到特别作用,历史上有很多教育在经济发展中发挥了重要作用的例子。例如,19世纪发展中国家和发达国家的大分流被发达国家此后教育水平上的迅速提高所增强,美国和德国经济上的领先地位与其高度发达的教育体系密切相关(Goldin和Katz,2008)。某种程度上,解释今天各国经济增长的差异,必须充分理解为什么有些国家19世纪晚期和20世纪早期发展了良好的初级教育体系,另一些国家则做得非常不够。因此,无论研究经济增长还是经济史的学者,最近都将注意力转向了教育史研究,已有研究主要集中在美、英、法、德、印度等国家,关注的问题主要是各国教育模式的差异及收入水平与教育发展的关系。在对国内教育不平衡的研究中,特别关注政治结构导致的中央和地方财政关系的变化,以及人口的文化、种族和宗教差异对地区教育支出和教育绩效差异的影响。

  迄今为止,国内和国际经济学界还缺乏对中国近代教育发展及地区不平衡的研究,仅乔德哈瑞等(Chaudhary et al.,2010)在对金砖四国近代教育的比较中有所涉及。根据他们的研究,中国在金砖四国中教育地区不平衡的程度最高,中国政治体制是一个较弱的中央政府下的分权体制,省和地方政府并不拥有公共资源(即税收收入)为大众教育提供资金,教育投资更依赖于精英和社区的贡献。但是,该研究并没有提供中国近代教育的全貌。本文利用清末到民国初年传统教育向现代教育迅速转变的历史事实,和清末学部及民国教育部编纂的各省教育数据,从供给面和需求面分析我国近代教育发展及地区不平衡的决定因素,这是学术界第一次在经济学框架下对这一问题进行较为全面的研究。研究发现,传统书院与教会学校对现代教育的产生具有促进作用。政治局势与不同时期的教育发展状况关系密切。教育普及率与教育质量之间存在权衡,但没有证据显示近代教育存在过分精英化的倾向。地区间教育不平衡非常显着,其原因与经济发展水平,教育决策的分权化,及地方官员的政治背景等因素关系密切。以上发现证实了同一时期世界其他国家的经验,即经济发展水平和政治结构是影响教育发展的重要因素。本文的研究结论可以为目前财政分权体制下的教育改革提供某些借鉴,此外,近代地区间教育发展不平衡可能对以后各地区的长期经济增长有着重要影响,这一问题有待深入研究。

  二、文献综述

  教育史是经济史、劳动经济学、发展经济学共同关注的学术领域,研究成果非常丰富。考虑到与本文的关系,我们重点综述研究国家间教育水平差异和国内地区间教育不平衡的文献,关注的重点是教育模式、经济发展状况和收入水平、政治结构(政治分权程度),以及文化、宗教和种族异质性对教育绩效的影响。

  (一)教育模式与体制:精英教育还是大众教育

  根据高尔丁(Goldin,1998)的研究,1910到1940年间,美国中等学校的注册率和毕业率显着增加,这是独有的美国现象,世界上没有其他国家在几十年里经历同样的变化。高尔丁(Goldin,2001)进一步认为,美国走在世界前列,与其教育体制的优点有很大关系,这些优点用一个词概括就是“平等主义(egalitarianism)”,体现为公共支出、开放和包容性、没有性别歧视、世俗化(远离教会和政府)、由小的行政区资助和控制等。与英国和法国相比,20世纪30年代之前美国的中等教育领先30年到40年。进入二次大战时,美国18岁青年的一半以上是高中毕业生,南方以外的地区更超过60%。

  与欧洲相比,美国的教育体制更具实用性和大众性。20世纪初,美国的中等学校主要作为大学的预科教育,课程设置偏重于学术,包括拉丁语(或者希腊语)、英语、历史、数学和其他科学,但此后中等教育变得更具实用性,从大学预科转为最终学位,学习目的是直接就业,课程设置更偏重技能,毕业生首先以白领甚至蓝领职位为目标。就大众性来说,美国对所有人提供正式的一般化教育,资金得到国家支持。与美国相反,很多欧洲国家,例如比利时、丹麦、冰岛、挪威,只为年轻人提供技术培训项目或工作之余的短期学习。德国、英国、法国则为精英群体提供更高的教育水平。如果说美国教育是开放和包容,标准不统一,兼具学术性和实用性,欧洲教育体制就是封闭,不包容和统一标准。前者是平等主义的,后者是精英主义的。

  (二)经济发展状况和收入水平

  经济发展状况和人均收入水平也是决定教育绩效差异的因素,较高的收入使得初等教育相对更容易负担得起。1890年,美国有世界上最高的人均收入水平,大多数人可以支付得起大众中等教育所需要的费用。高尔丁(Goldin,1998)发现,美国最富裕的州,例如西部和大平原的州,中等学校入学率和毕业率初始水平较高,增加也更迅速。郭和林德特(Go和Lindert,2010)发现,美国公立学校在19世纪上半期兴起,并且北部学生注册率比南部和大多数欧洲国家高,主要原因是北部学校有着相对于收入更低的直接成本,使得北部对教育的支付能力较强。乔德哈瑞等(Chaudhary et al.,2010)对金砖四国的研究也发现,四个国家地区间经济条件存在显着差异,后者又导致了用于教育的资源的差异。

  (三)政治结构

  除教育体制和经济发展状况外,教育水平的差异与政治结构有很强联系。林德特(Lindert,2004)、郭和林德特(Go和Lindert,2009)都强调教育决策向地方机构分权化的重要性,它使得更多人参与决策,在初等教育的扩张中起了重要作用。政治结构之所以重要,是因为其导致人口中的大部分控制了地方税收,防止精英们将这些资源用于公共初等教育之外的用途。与欧洲相比,美国具有更广泛的选举权,地方权力更大,19世纪早期美国的选举权已经扩展到所有男性公民,而几乎所有的欧洲国家直到更晚才取得男性普选权。大多数欧洲国家由中央政府做出教育税收和资金的决定,美国的教育税收和资金则一直控制在地方水平,大众民主的上升伴随着教育政策和财政决策向地方当局的分权化,使得地方政府为初级教育的扩张提供资金。一国之内的情况与国家间基本相同,郭和林德特(Go和Lindert,2009)认为,地方政府更大程度的自治,大多数地区特别是农村地区投票权在公民中更大程度的传播,是美国北部教育发展的推动因素。与此相反,自治程度较低的地区教育资源配置更不合理,例如金砖国家很多地区生均初等教育支出相对更高,适龄儿童的注册率很低。已经注册的学生享有更高的教育支出,这说明教育体系偏向于人口中相对小的份额,林德特(Lindert,2003,2004)将其描述为精英主义的教育体制。

  (四)文化、宗教及伦理的同质性

  人口在文化、宗教及伦理上的同质也是各国教育差异的决定因素,那些成功扩张了初等教育的社会,无论按照偏好还是财富衡量,在地方一级水平都拥有相对更同一化的人口,使得多数人能够联合起来支持初等教育。人口的同质性与政治结构共同作用,对教育绩效的影响更为明显,当按照财富或者文化衡量的人口的政治声音相对更加同一化的时候,向地方分权的政治结构在扩张教育上尤其成功。但是,当政治制度相对较弱,人口中的大多数没有发言权时,伦理和文化上的异质性就会阻碍教育政策的集体行动决定问题,从而造成精英对教育的控制,精英们可能积极寻求将大众排除在政治之外,导致教育资源的无效配置(Lindert,2003,2004)。拉提卡(Latika,2009)利用区一级的历史数据研究了不列颠印度初级教育水平低下的原因,发现更大的社会等级和宗教差异导致了低下和方向错误的私人教育支出,文化和种族异质性更高的社区有更少私人管理的初等学校和更低的初等/中等学校比率。由于发展中国家初等教育比中等教育回报率更高,印度在初等学校和中等学校之间的资源配置是非常无效率的。

  由以上文献可见,分析各国间或一国内地区间教育水平差异或教育资源配置,大都从教育体制、经济发展状况与收入水平、政治结构(政治分权程度),以及文化、宗教和种族异质性等角度切入。基于这一分析框架,本文利用清末到民国初年从传统教育向现代教育迅速转变的历史事实和教育数据,分析我国近代教育发展及不平衡的决定因素,包括三个历史时期:清末、北京政府、南京政府。由于文化、宗教和种族异质性在近代中国并不严重,本文着重分析的问题是:(1)教育资源配置的效率如何,是否存在过度精英化的倾向?(2)促进和阻碍中国近代教育产生和发展的因素;(3)地区经济差异怎样导致了教育资源的差异,以及对初中等教育需求和供给的差异?(4)政治结构即教育决策的分权化与教育发展的关系。

  三、传统教育及其特点

  我国传统教育历史悠久,自夏商周以来历代皆设有学校,明清时期,学校和教育大致分为官方和民间两类,官方有教育贵族子弟的宗学,武官子弟的武学,长期读书人的府州县学、国子监、翰林院。民间有教育农民子弟的社学与义学,长期读书人的学馆(私塾)。各种学校以教育长期读书人最为重要,府州县学、国子监、翰林院都是国立的正统学校,大体与科举制配合。初级为府州县学,亦名儒学,是地方学校,但皆由国立,以府州县为学区,分别设立于全国,须童试及格者才能入学。中级为国子监,是国立京师大学,起源于汉代的太学,须府州县学生员升贡或乡试及格者才能入学。高级为翰林院,是国家最高学术教育机关,也设于京师,须会试与殿试及格的进士才能入庶常馆为庶吉士。未入府州县学的儿童基础教育,不在国立学校范围之内,有赖于民间自由设立的学馆(私塾)。成年童生及未能入国子监之秀才欲深造者,则有赖于公立或私立的书院。学馆多是为国立学校及科举实施预备教育,书院是辅府州县学及国子监之不足,这两种教育机构在传统教育中也有很高地位。

  传统教育的资金主要来自中央政府拨款和民间自筹,在传统教育的财政体制中,中央十分强大,地方财政依附于中央而存在,教育虽然是一项重要的地方事务,但地方政府所起的作用有限。国库教育经费主要用于开支科举考试经费、地方官学经费及书院教育经费,地方受儒家思想影响的地方官员也有以地方公费、捐献公俸、加征税收等形式筹划地方教育经费,但地方政府没有法定的兴学义务和职能,教育职能和投资处于缺位状态。以清代为例,中央财政机构直接拨发的中央本级教育经费占国家财政总额的0.06%,在科考大比之年,国家教育财政经费为48-51万两,占国家财政经费岁出3500万两的比例约为1.3-1.45%。②清前期中央教育经费以维持各省教育经费为主,所支持的是精英教育,基层政府很少用财政拨款直接投资教育,地方教育经费主要由民间管理,由地方政府之外的民间社会投资。官学之外的教育机构由政府之外的士绅受习俗支配,进行松散的管理,传统民间教育系统并不完全受个人和家庭支配,一些社会共同体控制着民间教育筹资系统,一方面义学、书院和社学中渗透着地方政府公费,另一方面,家学之上有族学和义学,宗族的族田和族产也会支持教育。

  由以上可见,我国传统教育有如下特点:(1)教育体制和财政以官方为主,民间教育只是作为官方教育的补充;(2)传统教育经费集中于精英教育和选拔精英,缺乏现代义务教育及普及教育的观念与制度。通过科举考试,儒学知识分子脱颖而出,成为不同于编户齐民的官绅,国家与教育通过“学而优则仕”联系在一起;(3)传统教育与社会生产脱节,只发挥部分社会控制的作用;(4)教育财政职能主要由中央承担,地方所起的作用有限。

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