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美国城市黑人聚居区的形成、现状及治理

——美国地域

2016-11-25 16:06:51 《世界民族》 姬虹

  在美国历史上,各族裔集团在移居美国之初,往往是聚族而居,而一旦站稳脚跟,这种居住上的界线就会被打破。但美国黑人却不同,从他们大批进入城市时起,就采取聚居的方式,并且一直保持至今。2000年美国人口普查的统计资料表明,黑人中有60%以上生活在大城市,而且是高度聚居,在他们生活的社区内黑人占五分之三,社区处于相对封闭的状态。(注:参见The New York Times,April 4,2001。)众所周知,黑人聚居区普遍存在着贫穷、失业、犯罪、单亲家庭等社会问题,是当今美国城市里所谓的“问题街区”。对黑人聚居区的治理也是目前美国社会所关注的一个热点。

  一、美国城市黑人聚居区的形成

  美国城市黑人聚居区的历史大致可以分为三个阶段:(1)1900-1939年,聚居区的出现;(2)1940-1969年,聚居区的发展;(3)1970年至今,聚居区环境的恶化。

  在1900年以前,绝大部分美国黑人生活在南方边远地区,1870年时这个数字是80%,当时城市化率是极低的。第一次世界大战期间和战后,由于美国北方的劳动力奇缺,以及南方农业经济的衰弱,这两方面原因所产生的“拉力”和“推力”,使得大批黑人离开南方,前往北方寻求更好的生活,这就是美国历史上的黑人第一次大迁徙。这次大迁徙的结果是,1910-1919年间,57.2万黑人离开南方;20世纪20年代为87.7万人;20世纪30年代因经济大萧条的缘故,黑人迁徙人数略有下降,但也达到了47.3万人。(注:参见Douglas S.Massey & Nancy A.Denton,American Apartheid:Segregation and the Making of the Underclass,Cambridge:Harvard University Press,1998,p.29;以及The Atlantic Monthly,June 19,1986。)大批黑人涌入北方大城市,除了寻求工作外,遇到的首要问题就是居住问题,黑人聚居区也就是在这样的背景下出现的。

  在探讨黑人聚居区形成的原因时,美国学者尖锐地指出,黑人聚居区的形成不是简单的黑人城市人口增加造成的,而是能够接纳黑人的居住区越来越少的缘故。(注:参见Douglas S.Massey & Nancy A.Denton,American Apartheid:Segregation and the Making of the Underclass,p.32。)换言之,就是白人种族主义者对黑人的歧视,直接导致了城市中黑人聚居区的产生。白人种族主义者对黑人首先采取的是暴力手段,1900-1920年期间,在纽约、芝加哥等地均出现过种族骚乱,生活在非黑人社区的黑人家庭的房屋被毁;不经意间进入白人社区的黑人被打,甚至遭私刑或枪击。黑人为了躲避种族骚乱,逐步形成了自己的社区,这些社区被白人种族主义者称为“黑带”、“黑城”,甚至被诬称为“黑鬼城”。随着黑人社区的逐步扩大,白人种族主义者采取的方法也从单纯使用暴力转而采取一些“合法”的隐蔽方法,如:成立社区组织,名为维护社区安全,实际上是为了防止黑人搬入,以维护种族界线;他们用罢买来威胁将房子卖给黑人的房地产商,其最重要的手段就是用“限制住宅契约”来约束房地产商,要求其必须声明,不向黑人出售或租借房产,若房地产商违反该契约,就会被起诉。直到1948年,美国最高法院才判定“限制住宅契约”违法。

  在1940年以前,美国北方大城市中较着名的黑人聚居区有洛杉矶的瓦茨区、纽约的哈莱姆、芝加哥的南区等。由于美国南方的工业化、城市化在时间上落后于北方等原因,1940年以后黑人聚居区才在南方城市中开始形成。

  1940年以后,尤其是第二次世界大战以后,除了因城市人口急剧膨胀、房屋紧张外,美国政府的政策也加速了黑人聚居区的发展,使得规模更大的第二代甚至第三代黑人聚居区出现。

  第二次世界大战以后,美国黑人再次大批离开南方边远地区,涌入大城市,20世纪40年代为170万人,50年代为150万人,60年代为140万人,(注:参见Douglas S.Massey & Nancy A.Denton,American Apartheid:Segregation and the Making of the Underclass,p.45;以及The Atlantic Monthly,June 19,1986。)人数上超过了第一次黑人大迁徙。从1950年到1970年,黑人人口占芝加哥总人口的比例由14%上升为33%,费城由18%上升为34%,克利夫兰由16%上升为38%,底特律由14%上升为44%。1970年时纽瓦克的黑人比例是54%,华盛顿是71%。(注:参见Douglas S.Massey & Nancy A.Denton,American Apartheid:Segregation and the Making of the Underclass,p.45。)美国城市人口的骤增,再加上美国因为参加第二次世界大战使国内不少住房建设项目停顿,以及战后大批军人退伍和生育高峰期的到来,导致房屋紧张成为社会问题,而首当其冲的就是黑人,黑人聚居区拥挤不堪。

  在造成第二次世界大战后黑人聚居区环境恶化的问题上,美国政府的责任不可推卸,主要表现在两个方面:一是政府资助的一些相关住房项目,明显带有种族歧视倾向;二是“城市更新运动”不仅没有解决黑人的居住问题,而且使之更加严重化。

  1933年,美国政府成立“房主贷款公司”(Home Owner's Loan Corporation,简称HOLC),目的是保障城市居民得到合理的住房贷款。在20世纪40年代和50年代,美国又相继成立了联邦住房署(Federal Housing Administration,简称FHA)和联邦退伍军人署(Veterans Administration,简称VA),这两家机构在第二次世界大战后将数百万美元的贷款资金注入住宅业,推动了城市住宅业尤其是郊区住宅业的快速发展。在贷款发放上,联邦住房署和联邦退伍军人署沿袭“房主贷款公司”将住宅区分为四类的做法,根据不同类别的住宅区决定贷款的发放额度。黑人聚居区被划为第四类住宅区,为红色区,是“危险地带”,基本上得不到贷款。而且联邦住房署还公开声称,“为了使邻里保持稳定,有必要使房产继续为相同社会和种族占有”。(注:Douglas S.Massey & Nancy A.Denton,American A partheid:Segregation and the Making of the Underclass,p.54.)如1934-1960年间,黑人人口占总人口40%的圣路易斯市与以白人为主的城外郊区圣路易斯县相比,圣路易斯县获得的贷款总数近6倍于圣路易斯市。由于联邦住房署关于住宅区等级划分的权威性,也影响了私人贷款的流向,使得城市黑人聚居区的房地产市场萧条。

  根据美国1949年的《住宅法》和1954年的《住宅法》,从20世纪40年代末开始,在美国城市中出现了“城市更新运动”。所谓“城市更新运动”,就是地方当局在联邦政府资金的帮助下,对城市进行改造,尤其是对城市中心区或称为内城的贫民窟进行改造。如果仅从表面上看,这项运动应该是对黑人聚居区有利的,但实际效果却相反,当时就有舆论批评“城市更新运动”就是仅仅意味着让“黑人搬家”。(注:参见Douglas S.Massey & Nancy A.Denton,American Apartheid:Segregation and the Making of the Underclass,p.56。)原因是,由于黑人聚居区大多靠近市中心的商业区,有良好的地理位置,吸引了开发商在这些地区进行商业用途的开发,而不是改造成穷人尤其是黑人贫民能够负担得起的住宅。以亚特兰大市为例,因为进行商业用途的开发而拆除邻近“中心商务区”(CBD)的低收入社区的大量房屋,取而代之的则是体育馆和一些商用建筑,此举使得大批居民失去住房。到1968年底,失去住房的人中黑人占95%。(注:参见Ronald H.Bayor,Race and the Shaping of Twentieth-Century,Chapel Hill and London:The University of North Carolina Press,1996,p.70。)在其他地方进行的“城市更新运动”,往往也是“推倒的房屋永远比再造的多”。(注:Douglas S.Massey & Nancy A.Denton,American Apartheid:Segregation and the Making of the Underclass,p.56.)

  由于白人不愿意甚至不准许黑人入住白人社区,因清理贫民窟而失去房屋的黑人居民的再安置变得十分困难,出路只有迁到远离中心商业区的黑人聚居区去。还是以亚特兰大市为例,20世纪60年代末新建和即将竣工的低收入住宅区(公共住房)均坐落在该市的西部和东南部,这些地区是传统的黑人聚居区。而当时西区和东南区已经人满为患了,这两个地区的学校和市政设施也已不堪重负。亚特兰大的黑人领袖认为市政府的再安置项目就是再造黑人聚居区,呼吁应该在城市的北部和东北部(白人住宅区)建造低价住宅。但这一呼吁遭到白人种族主义者的强烈反对。“城市更新运动”对于亚特兰大的黑人而言,结果就是人口高度密集。1967年时,该市的人口高密度地区的88%在黑人聚居的西部和东南部。1959年时,该市黑人人口占全市人口的35.7%,其居住地面积为全市总面积的16.7%;1965年黑人人口为全市人口的43.5%,其居住地面积仅为全市总面积的22%。亚特兰大市的居住隔离指数也从1940年的87.4发展到1950年的91.5、1960年的93.5,名列全国第三;黑人聚居区的拥挤度4倍于白人社区,五分之二的黑人居住在过于拥挤的住房中。(注:参见Ronald H.Bayor,Race and the Shaping of Twentieth-Century,pp.76-84。)

  为了能在黑人聚居区内充分安置黑人,同时开发商也为了节约成本,公共住房向高层建筑发展,如芝加哥的罗伯特·泰勒住宅区,长达2英里,跨4个街区,共有28座16层塔楼,目前是美国最贫穷的社区之一,在20世纪40年代,那里就是芝加哥传统的黑人聚居区。

  由于美国黑人人口高度集中,居住环境极其恶劣,为20世纪60年代美国城市的黑人暴乱埋下了伏笔。

  1970年以后,尽管美国经历了民权运动,经济得到快速发展,但内城黑人聚居区的情况非但没有得到改善,反而更糟;而且黑人聚居区的阶级分化也开始出现,黑人中产阶级人士纷纷离开内城。

  20世纪60年代通过的三个民权法案,尤其是1968年的《住宅法》,给予了黑人自由择地而居的权利。但由于根深蒂固的种族歧视观念及经济原因(少数黑人中、上层阶级除外),绝大多数黑人还是生活在内城的聚居区,而且黑人人口的60%集中在全国30个大城市里。下表从一个侧面反映了种族歧视和偏见是黑人聚居区存在的根本原因。

  1970年与1980年相比,北方城市的居住隔离指数仅下降4.4个百分点,纽约和纽瓦克的指数还有所上升;在南方城市中,经济发展较快的城市如亚特兰大的指数超过了平均指数。

  1970年和1980年美国大城市黑人、白人居住隔离指数(注:参见Douglas S.Massey & Nancy A.Denton,American Apartheid:Segregation and the Making of the Underclass,p.64,本文有删节。隔离指数(indices of black-white segregation),是一种社会学的计算方法,它表示邻里间的种族隔离程度,指数在30以下为低程度隔离,31-60为中等程度隔离,61以上为严重隔离。)

  此外,郊区的不断发展,黑人中产阶级的迁出,也是内城黑人聚居区环境日趋恶化的原因所在。1989年,亚特兰大市共修造了3.7万套住宅,其中只有20%坐落在城区;1980-1986年间,城区的住房增长率为2.1%,而郊区以白人居民为主的格威内特县和科布县分别为88%和43%。(注:参见Gary Orfield & Carole Ashkinaze,The Closing Door:Conservative Policy and Black Opportunity,Chicago:The University of Chicago Press,1991,p.90。)从20世纪70年代开始,黑人中产阶级开始迁往郊区,尽管他们很难迁入白入社区,郊区化率也低于其他少数族裔,但他们中的一部分人还是离开了内城黑人聚居区,使得黑人聚居区内的阶级成分趋于单一化,成为所谓的“社会底层阶级(underclass)的家园”。

  由于黑人内部出现阶级分化,居住在郊区的黑人中产阶级开始在自己生活的社区阻挡黑人贫民入住。在亚特兰大市郊区的迪卡尔布县,黑人人口占46%,白人占45%,拉丁裔和亚裔为9%,(注:参见The Atlanta Journal-Constitution,Sept.30,1999。)在这样一个黑人占多数的地区,1999年曾经出现过黑人反对在其社区内修建公共交通设施(地铁),原因是如果通了地铁,没有汽车的穷人就会蜂拥而至;此后还出现过抗议修建低标准住房和汽车旅馆的活动。这个例子说明,阶级因素在黑人聚居区发展中也开始起作用。

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