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英国、瑞典社会救济制度及对中国救济制度的借鉴意义

——欧洲地域

2016-11-25 16:05:51 《玉林师范学院学报:哲社版》 慕亚芹

  世界各个国家在自己经济社会发展的过程大都发展出适合自己的社会救济措施,这些措施有的是个人提供的,有的是团体组织实施的,还有的是政府组织实施的。在现代社会中,不论是发展中国家还是发达国家,社会保障体系中也都存在着最低的保障层次,即社会救济制度。这是因为社会救济是社会保障的重要组成部分,与社会福利、社会保险相比社会救济是社会保障体系中层次最低的保障制度,享受社会救济的公民都是生活在当地贫困线以下的。所以我们可以说社会救济承担着保障全体公民维持生存的职责。我们先看一下英国和瑞典的社会救济制度的建立和发展,然后再探讨其对中国的社会救济制度的借鉴意义。

  一、英国社会救济制度的建立和发展

  英国是具有悠久社会救济传统的西方国家,并且是世界上第一个把社会救济以法律的形式确定下来的国家,早在1601年就颁布了《伊丽莎白济贫法》。但是英国的社会救济制度不是一蹴而就的,而是一步一步地发展起来的。

  从中世纪开始,英国教会举办的慈善救济在整个社会的救济中占有重要的地位。如在宗教改革之前英国教会什一税的1/3用于慈善事业。个人慈善救济在英国中世纪的社会救济中也发挥着重要作用,当时社会上的各阶层成员特别是一些商人对社会救济都积极支持和参与。当时英国各行的行会组织也都对自己贫困的会员进行救助。但是这些救助措施没有形成制度,对当时贫困人员的救助也都很有限。①

  1536年,《亨利济贫法》的颁布标志着英国政府开始为解决贫困问题承担了一定的职责。但是一直到16世纪中期,英国用于救济的财物主要还是教会和个人的捐赠。1572年,英国国会颁布一项法令,规定不论城市、城镇或是乡村,每个公民都要缴纳为了济贫而专门设立的基金。因为有了前面的法律基础,为了解决当时棘手的社会问题,1601年英国颁布了《伊丽莎白济贫法》,这一法律也被称作旧《济贫法》。该法规定:父母有义务抚养子女,晚辈也有责任赡养他们贫穷的长辈。政府有责任对没有工作能力的贫困者提供帮助,保障穷人的最低生活水平。政府也有义务帮助贫穷的孩子去做学徒,并给健全者提供工作。法令还规定,用于向贫民提供救济的基金以每户固定缴纳的税款为主,那些不依法缴纳济贫税者将遭受牢狱之灾。②根据旧《济贫法》的规定,当时低于贫困线的贫民被强迫在“贫民习艺所”从事劳动,这是国家以立法的形式介入济贫事项的开始。1723年,英国通过设立济贫院的法律,其目的是使穷人懂得劳动。③旧《济贫法》在英国实行了230多年,对英国资本主义的发展起了重要的作用。随着社会经济的发展,19世纪30年代旧《济贫法》明显不适应社会的需要了,英国适应社会经济发展的需要,于1834年颁布了新《济贫法》。新《济贫法》的最大特点就是实行院内救济,贫困者必须进入济贫院才能得到救济。同时对接受院内救济的贫困者做出了诸多限制,如剥夺其选举权,以作为对其的政治惩罚。在新、旧《济贫法》实行期间英国其他的救济组织并没有停止其行动,特别是教会的慈善事业一直在发挥作用。当然这些救济都是发生在现代社会保障制度建立之前。

  济贫法制度是一项综合的救济,什么问题在当时都要靠这一制度来解决,当社会问题越来越多时,济贫法制度就什么问题也解决不好,这样就迫使英国寻找新的救济办法即建立现代社会保障制度,以解决当时的社会问题。经过几十年的努力,英国的现代社会保障的基本框架基本构成,其中包括英国1909年的《劳动介绍所法》、1911年的《失业保险法》、1908年的《养老金法》及1911年的《国民健康保险法》。英国虽然建立了现代社会保障制度,但是也没有把社会救济制度丢弃。相反在1948年颁布了《国民救济法》,正式建立了国民救济制度。《国民救济法》颁布以后,就用新的国民救济制度代替了济贫法制度。在国民救济制度下,用于对贫穷的个人所提供的救济支出、地方政府为贫穷人所提供的住所和其他服务、与国民救济制度相关的各种支出,均有议会批准的拨款承担;建立国民救济局为英国民众提供帮助与救济;获得国民救济的基本条件是个人不能解决其基本需要,或者个人的收入不足以解决其基本需要。④以后在1976年英国修订了《国民救济法》更名为《补充救济法》,主要是补充英国《国民保险法》在社会保障制度中的不足。⑤这样英国的现代社会救济制度建立起来了。

  社会救济制度是建立起来了,但是,要享受社会救济必须事先进行申请,申请救济的人要接受生活状况及就业状况调查,包括教育、小孩照料、保健、住房、个人福利定多项调查。调查后是否给予救济要根据“补充津贴标准”,即官方规定的贫困线来确定。⑥英国的贫困线每年由国会规定,在理论上它是按照需要水平加以确定的,他包括三个因素:一是体现“正常需要”的基本待遇;二是体现“特殊需要”因素;三是体现“正常需要”的住房补足。⑦因为英国的贫困标准每年都在变,所以说英国的贫困标准是相对贫困标准而不是绝对贫困标准。

  二、瑞典社会救济制度的建立和发展

  在现代社会救济制度建立之前,瑞典在自己历史的发展过程中,也形成了适应不同历史发展阶段的传统社会救济形式。

  同英国一样,在最初的社会救济中教会的慈善救济发挥了巨大的作用。中世纪瑞典的教会不仅在遇到天灾人祸时以教堂为中心组织各种救济,而且拿出一部分财务建立各种慈善机构,如孤儿院、疯人院等,对有特殊需要者提供经常性救济。在瑞典世俗政府建立济贫法制度以后,鉴于瑞典教会在社会救济方面发挥的难以替代的作用,对贫困人口的政府救济依然要通过教会来实施。直到19世纪中期,瑞典实行政教分离以后,对贫困人口的社会救济交由各级地方政府实施。除了教会以外,一些社会团体在社会救济方面也发挥了广泛的作用,这些团体中最主要的是各种行会组织。这些行会组织会对自己有困难的会员提供帮助。18世纪以后,为了解决因土地改革造成的社会问题,瑞典政府开始学习英国的做法并于1723年颁布《济贫法》,规定各市当局应当对贫困人口提供救济,并可以征收济贫税,以便保证这种制度所需要的费用。1847年瑞典政府颁布新《济贫法》,规定贫民享有要求救济的权利,各地政府必须对贫民提供必要的救济。⑧1871年,瑞典政府又颁布一部《济贫法》,试图减少政府在为贫困人口提供救济方面的义务。但是,由于当时国内社会问题加剧,新型的社会保障制度根本不可能提供充分的生活保障,因此,瑞典政府在1918年不得不再次颁布《济贫法》,恢复了政府在向贫民提供救济方面的责任。1918年的济贫法制度所提供的救济虽然较之以前更加容易获得,但是,领取救济者也要以丧失一些公民权利为代价,其中包括选举权。⑨

  瑞典的各种传统的或者说旧式的救济制度同英国的新旧济贫法一样在历史上发挥过不可替代的作用,但是随着工业化的发展和社会经济的发展,当社会问题越来越复杂时,这些救济制度也就走到了历史的尽头,需要现代的社会保障制度来代替。

  两次世界大战之间,瑞典的经济有了很大的发展,同样带动了社会保险制度一定的发展,这期间济贫法制度虽然发挥着社会保险制度补充作用,如通过工作救济计划向失业者提供救济,对特殊需求者也提供相应的救济等,但是,其弊端越来越受到人们的批评。人们希望取消带有歧视性和侮辱性的救济制度,建立充分体现人道主义与公民权利的社会保险制度的补充形式。为了适应公民的这一需要,瑞典政府在1957年颁布了《社会救济法》取代1918年的《济贫法》,建立社会救济制度。这标志着瑞典传统救济的结束,新的社会救济制度开始建立。这一制度完全是作为现代社会保险制度的补充。1957年的社会救济制度强调国家对社会成员应该承担的社会保障责任与义务,并且将获得社会救济作为公民的一种权利,提倡的是为了实现接受者的自助而向其提供帮助。提供帮助的对象主要是儿童和妇女,并且主要是生活救济。⑩瑞典于1969年开始实行家庭房租补贴制,领取养老金的退休人员及享受残疾抚恤金、遗孀抚恤金、低收入家庭,经过调查后,由政府给予不同标准的住房补贴。到了20世纪80年代,瑞典社会救济支出的增加使得瑞典社会支出相应增加,从而导致政府公共支出的进一步膨胀。

  三、英国、瑞典社会救济制度的异同

  英国和瑞典社会救济制度建立过程中的相同之处:

  (一)专门的立法出台之前,从中世纪开始教会在社会救济中发挥巨大的作用。如在英国在宗教改革之前英国教会什一税的1/3用于慈善事业。中世纪瑞典的教会不仅在遇到天灾人祸时以教堂为中心组织各种救济,而且拿出一部分财物建立各种慈善机构,如孤儿院、疯人院等,对有特殊需要者提供经常性救济。

  (二)这两个国家各行的行会对自己会员的救济行为也解决了部分贫困会员的生存问题。

  (三)在经济社会发展的过程中,两个国家都能够及时地发展社会救济事业并能够以法律的形式确定下来,逐渐完善救济法使之不断体现人道主义,尽量避免对申请者的侮辱和歧视。

  (四)两个国家都认为享受社会救济是公民的权利,虽然开始时还要剥夺申请人的一些政治权利,但是,都没有放弃政府的责任。在操作上也都是规范化和法制化的,两个国家的学者也都提供理论根据。

  (五)两个国家在颁布了济贫法以后,都以征收济贫税的形式来保证济贫基金的来源。英国甚至规定不予缴纳的会有牢狱之灾。

  两国的社会救济制度的不同之处是:

  英国在社会救济上较早实行政教分离并且政府没有试图减少自己的义务,瑞典的1871年济贫法则试图减少政府的义务;瑞典的社会救济水平较高,到了20世纪80年代导致政府公共财政支出的膨胀,英国在社会救济方面没有;瑞典社会救济的对象主要是妇女、儿童,而英国还有其他一些人员。

  四、对中国的借鉴意义

  我们国家在清朝之前的历代历朝中都有各种各样给予鳏寡孤独者救助的机构,到了近代以后中国的济贫思想一方面继承了儒家传统,另一方面又受西方的影响,也颁布了一些法律,如1915年的《游民习艺所章程》、1929年的《监督慈善团体法》,还有1943年的《社会救济法》,但是因为当时现实情况决定了这些法律不可能得到很好地实施。在实践中,我们国家当时的社会救济仍然沿袭封建社会的做法。(11)新中国成立以后为了解决贫困问题政府在救济贫困方面做出了巨大努力,取得了较好的社会效益。到了20世纪80年代,我们的社会救济主要包括救灾、救济、五保和扶贫。20世纪90年代以后特别是从1993年以上海为例开展对城镇贫困的救助,并且创立了各种模式。

  回顾我们自己国家的社会救济历史,再和英国、瑞典对比,我们可以发现这两个国家所建立的现代社会救济制度对于我们还是有很多借鉴意义的。

  (一)我们国家社会救济的覆盖面需要扩大。我们社会救济的对象只是限于贫困家庭,是以家庭为单位的,而不像英国和瑞典有针对家庭的、有针对个人的各种救济,如英国的社会救济收益群体就有老人、儿童、失业者、残疾人以及单亲家庭。同时,我们救济的范围远远没有满足贫困公民的需要。1994年我们国家城市贫困人口有1300万,而享受社会救助只有300万人(次),社会救助的供需矛盾十分突出。(12)

  (二)到目前为止,中国没有一部全国性的专门的社会救济法。这样就为我们的救济工作带来一定的麻烦,一些在济贫过程中违法的事情没有专门的法律加以制裁,如挪用、贪污、浪费扶贫款。还有就是在发放救济款时存在平均现象和优待亲友现象。而英国、瑞典现代社会救济制度建立的过程就是一个不断完善救济法的过程。他们的每一项救济都是有法可依的,因为社会救济是社会保障的最低层次,关系到公民的生存问题,我们必须借鉴其他国家加强社会救济的法制化和规范化建设。

  (三)中国是发展中国家、经济不发达、国家不富裕,特别是各省市发展极不平衡。我们可以借鉴英国、瑞典在济贫法刚刚颁布时的做法,在发达地区征收专门的济贫税,来增加社会救济的资金,同时也加强公民的济贫意识,提高公民之间的救助水平,缓和一些阶层矛盾,还可以减轻政府财政负担。

  英国、瑞典两个国家的社会救济资金都是来源于政府财政和民间捐助。我们国家也有自己的民间捐助,但是大部分都是发生在有自然灾害发生时或者是靠近节日了公民才会捐助,所以我们有必要建立长期性的捐助体系。政府也应当采取相应的鼓励措施。

  (四)我们国家社会救济标准不高。改革以前,社会救济只是社会集体保障制度的补充。20世纪80年代,中国农村救济的月标准只有3-9元,城市的救济标准也不高。90年代以后,才有了较大的提高,但是从总体上来说,社会救济的标准依然很低。(13)上海在1999年,最低生活保障标准是280元;武汉市在1999年的最低生活保障标准是195元。

  (五)救助形式比较单一,主要以救灾、济贫为主,虽然在教育、医疗和住房等方面也有一定的救助,但是因为没有相应的配套措施,所以效果不是很明显,就是救灾和济贫的救济行动也大部分带有临时性的特点。

  (六)我们在救济时应当避免对申请者的人格和尊严的伤害。如现在各个城市通行的低保政策,在资格审查时有的工作者言行不当就造成了对申请者的人格伤害。

  注释:

  ①②④丁建定,杨凤娟。英国社会保障制度的发展(第一版)[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2004:1-2、5、116.

  ③⑥(13)阮凤英。社会保障通论(第一版)[M].济南:山东大学出版社,2004:285、286、293.

  ⑤(12)费梅苹。社会保障概论(第二版)[M].上海:华东理工大学出版社,2005:242、226.

  ⑦孙炳耀。当代英国瑞典社会保障制度(第一版)[M].北京:法律出版社,2000:72.

  ⑧⑨⑩丁建定。瑞典社会保障制度的发展(第一版)[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2004:25-28、34、96-99.

  (11)吴鹏森。现代社会保障概论(第一版)[M].上海:上海人民出版社,2004:369-370.

  原文参考文献:

  [1] 费梅苹。社会保障概论[M].上海:华东理工大学出版社,2005.

  [2] 丁建定。瑞典社会保障制度的发展[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2004.

  [3] 丁建定,杨凤娟。英国社会保障制度的发展[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2004.

  [4] 吴鹏森。现代社会保障概论[M].上海:上海人民出版社,2004.

  [5] 阮凤英。社会保障通论[M].济南:山东大学出版社,2004.

  [6] 孙炳耀。当代英国瑞典社会保障制度[M].北京:法律出版社,2000.

  

(责任编辑:铜墙)


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