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特大城市人口控制既要“瘦身”更要“提质”

2018-01-11 15:34:45 中国社会科学网 黄锟

由于特大城市和中小城市之间形成了坚不可摧的“堰塞湖”,特大城市人口调控绝不能局限于特大城市本身,而必须立足于以特大城市为中心的都市圈或城市体系,既“瘦身”,又“提质”,双管齐下,才能收到成效。

针对近十几年以来特大城市人口增长过快,特大城市与中小城市的差距不断扩大的发展不平衡问题,党的十九大报告指出,要“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”,实质上就是按照刚刚召开的中央经济工作会议的要求,“提高城市群质量,推进大中小城市网络化建设,增强对农业转移人口的吸引力和承载力”。这就需要合理控制大城市规模,有效打通特大城市与中小城市的产业和人口疏解通道,形成合理的城市规模结构和具有较高紧凑度的城市体系。但由于特大城市和中小城市之间形成了坚不可摧的“堰塞湖”,特大城市人口调控绝不能局限于特大城市本身,而必须立足于以特大城市为中心的都市圈或城市体系,既“瘦身”,又“提质”,双管齐下,才能收到成效。

特大城市人口调控的两个“堰塞湖

长期以来,在特大城市和中小城市之间形成了坚不可摧的“堰塞湖”,阻挡了人口在大城市和中小城市之间自由流动,在客观上阻碍了城市体系的发育成长。形成“堰塞湖”的根本原因是特大城市与中小城市之间巨大的非户籍福利差距以及特大城市内部中心城区和外围区域巨大的公共资源差距。前者把人口堵在了特大城市,后者把人口堵在了特大城市的中心城区,进一步加剧了特大城市的人口压力。

在户籍制度改革和特大城市人口控制讨论中,人们往往只关注诸如教育、医疗、就业服务和培训、社会保障和住房保障等与城市户籍挂钩的城市福利(可以称之为户籍福利),却忽视了城市的社会秩序、文化氛围、就业机会、信息服务、基础设施等另一类城市福利(可以称之为非户籍福利),户籍福利和非户籍福利之和构成了城市居民的总福利。这两类福利在其性质、获取方式、决定因素等方面区别显著。其中,户籍福利带有准公共产品性质,它的获取必须以取得该城市的户籍为前提,具体因素取决于该城市的户籍政策控制程度,如关于户籍指标数量、积分落户条件和居住证制度等方面的规定。非户籍福利具有纯公共产品性质,它的获取不需要取得该城市的户籍身份,是凡是来到该城市务工生活的居民都能获得的一种城市福利,这类福利的大小主要由城市的经济发展水平来决定,由于现阶段特大城市明显具有更高的经济发展水平,往往能够为城市居民和外来人口提供更多的非户籍福利。

当前,由于特大城市往往具有更高的行政层级和更多的调配能力,其经济体量和发展水平往往也普遍高出中小城市,因而特大城市的人均收入水平、就业发展机会、道路交通、绿地公园、和高水平的医院和学校等基础设施和公共服务等,也都远远优于中小城市。当特大城市和中小城市之间的经济发展水平差距足够大时,特大城市的非户籍福利水平就可能会超过中小城市户籍福利和非户籍福利之和。在不考虑迁徙成本等因素的情况下,能够作出理性选择的迁徙人口必然选择将能够为自己带来最大福利的城市作为迁入地,结果他们往往就会选择迁入特大城市而不是中小城市。因为即便他们不能取得特大城市的户籍,但仅仅作为特大城市的非户籍居民,他们所得到的非户籍福利量也要比中小城市户籍居民所能得到的户籍福利量和非户籍福利量的总和还要高。可见,特大城市与中小城市之间巨大的非户籍福利差距形成了特大城市与中小城市之间“堰塞湖”,阻止了人口在特大城市和中小城市之间的合理流动。

特大城市的公共资源过度集中在中心城区,造成中心城区和外围区域的巨大差距,则是形成特大城市内部“堰塞湖”的根本原因。从全国范围看,绝大多数特大城市都是单中心或单极的城市空间结构,根据城市空间发展需要,由中心城区向四周逐步延展,这是典型的单中心的、“摊大饼”式的空间布局和发展模式。这种单中心的、“摊大饼”式的空间布局和发展模式既没有形成多极、多层次的都市圈城市体系和分工关系,又造成城市基础设施、公共服务等公共资源过度集中于中心城区,从而在中心城区形成人口的“堰塞湖”。

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