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如何理解作为一个公共管理问题的心灵治理热点聚焦

2017-05-09 17:04:16 《中国行政管理》 张 乾 友

    作者:张乾友,南京大学政府管理学院副教授、南京大学人文社会科学高级研究院驻院研究员,南京 210023

  自人际关系运动以来,“人的因素”成为组织管理中一个不容回避的问题,也成为公共管理研究中的一个重要议题。尤其近几十年来,由于片面强调客观激励手段的新公共管理改革造成了公共管理人员公共精神的失落,包括新公共服务理论、公共服务动机理论、服务型政府理论等在内的诸多理论都向公共管理实践提出了心灵治理的问题,要求对公共服务人员的心灵予以重视,甚至基于公共服务人员的心灵特征来改造和重建公共管理体系。在发表于本刊2016年第10期的论文《心灵治理:公共管理学的新边疆——基于需求溢出理论和传统中国心灵治理范式的分析》(以下简称《心灵》)中,这样一种关注发展到了一个新的阶段。它的作者刘太刚教授不仅直接提出了“心灵治理”的概念,而且试图通过这一概念来彻底刷新我们对公共管理实践的认识,改写公共管理学科的知识版图。根据刘教授的意见,威尔逊以来的公共管理研究探讨的只是物质治理的问题,即通过物质手段来满足或抑制人们的需求。而在资源有限的前提下,一方面,任何物质手段都不可能满足人们的所有需求;另一方面,通过物质手段来抑制人们需求的行为不可避免地会造成治理主体与客体间的对抗,使大量资源作为强制成本而损耗掉。这两方面共同决定了物质治理的无效性,也共同构成了心灵治理的必要性。与其他关于“人的因素”的研究关注的是公共管理人员不同,《心灵》一文关注的则是一般社会成员,即它试图将对一般社会成员心灵的治理作为公共管理学的“新边疆”。具体在治理途径上,《心灵》主张接续中国古代的儒家传统,认为“格物、致知、诚意、正心、修身、齐家、治国、平天下”的儒家八条目“描绘出一幅清晰的心灵治理路线图”,因而,回归“中国传统公共管理学”无疑是“中国公共管理学引领公共管理实践走出当前治理困局的一条出路”。[1]《心灵》反映了当前公共管理实践中心灵问题凸显与中国社会思潮中传统复归的两大趋势,为我们理解国家治理现代化提供了一个别样的视角。另一方面,该文无论是在对心灵治理是否一个公共管理问题的论证还是在如何治理心灵问题的阐述上都存在可商榷的地方,而对这些问题的争论将有助于我们加深对于公共管理性质的认识。

  一、心灵治理是否一个公共管理问题

  在过去十余年里,围绕公共管理的概念、性质及其与公共行政的关系等问题,学术界展开了激烈的争论。不过,作为学术多元化的标志,这些争论并未产出实质性的共识,在公共管理已经成为当代社会科学中扩张最为迅速的学科领域之一的同时,关于什么是公共管理的问题,学术界仍然处于一种事实上的“无政府状态”。这种状态一方面造成了从业者的某种身份危机,尤其在进行学术交流或资源竞争的时候,经常都会产生“怎么这也算公共管理”的困惑;另一方面也构成了这一学科领域的开放性与包容性,既促进了知识更新,也拉近了研究与实践的距离,并因此推动了这一学科领域的繁荣。不过,虽然研究是开放的,但作为专业从业者,所有以公共管理学者自居的人都仍然负有一种“证成重担”,需要向同行们证明他所讨论的的确是公共管理问题。那么,心灵治理如何能被证明是一个公共管理问题?对此,《心灵》给出的策略是:所有公共问题都是需求溢出的问题,即当个体无法满足自己及家庭成员的需求时,就有某些需求溢出到了社会之中,就变成了公共问题,也就是公共管理需要加以应对的问题;公共管理既可以通过物质手段来满足人们的溢出性需求或强制其安于需求溢出的状态,也可以通过非物质手段影响人们的思维过程,使其自愿抑制或强化特定需求,进而消除需求溢出问题或安于需求溢出的状态,而这后一种方式就被称为心灵治理;在公共管理就是对需求溢出问题的解决的意义上,作为解决需求溢出问题的一种方式,心灵治理当然是一个公共管理问题。

  在现代观念中,从私人性的失败中寻找公共性的起源是一种常见的认识路径,且这种路径往往具有还原论的特征,总是试图将复杂的社会生活还原为某个单一的社会要素,再通过这一要素来理解私人性与公共性间的关系。比如,政治学习惯于把个体视为利益主体,而作为利益主体,每一个人都需要通过占用社会资源来促进自己的利益,当这种占用与其他人的占用行为产生冲突时,就可能使冲突各方都无法实现自己的利益,于是,为了保护自己的利益,他们就需要通过某种方式确定社会的公共利益,并通过政府对公共利益的供给来保障每一个人的私人利益。[2]又如,伦理学倾向于把个体视为责任主体,而作为责任主体,每一个人都对自己的生活负有责任,但当无论何种原因导致某些人没有办法对自己的生活承担责任,其他人则还有余力去承担额外的责任时,如果社会要成为一个道德共同体,前者的生活就成了后者的剩余责任,而这种剩余责任就是公共责任,社会则需要通过政府来更有效地分配和承担这一责任。需要指出的是,伦理学对于责任的探讨往往是与需求尤其基本需求联系在一起的,即每一个人都对自己的需求负责,同时也对其他人的基本需求负责,因而,只有当某些人的基本需求发生了溢出时才会产生公共责任,才需要通过政府来分配和承担这一责任。[3]

  比较而言,利益具有行动意味,当我们说某个人在某件事中存在利益时,通常意味着他会采取某些行动来影响这件事的进行,来保护和促进自己的利益。而要这么做,他必须具备基本的行动能力。所以,从利益视角出发,政治学向我们描绘的是一个行动者的世界,这些行动者都有着自己的利益诉求,也都有能力采取行动来维护和实现自己的利益诉求。另一方面,利益具有排他性,当我们说某个人在某件事中存在利益时,也意味着,要实现自己的利益,他就必须排他性地占用与这件事相关的某种或某些资源,而当某两个人在同一件事中都存在利益时,他们就在对某种或某些资源的占用上产生了冲突。要维护自己的利益,他们就必须通过行动来解决冲突。所以,在政治学的视野中,行动者的世界也是一个冲突的世界,在这个世界中,公共利益是解决冲突的一种方案。这里需要注意两点:第一,处于冲突的事实驱使行动者们必须采取行动来解决冲突;第二,都具备基本行动能力的事实让他们无法以“赢家通吃”的方式解决冲突,而必须寻找能够包容所有人利益诉求的解决方案,这一方案就是公共利益。就此而言,利益视角为我们提供了一种关于私人性与公共性关系的解释,在这种解释中,衔接私人性与公共性的是冲突,政治就是寻找冲突解决方案的行为与过程,政府的工作则是通过执行方案来实际地解决冲突。

  另一方面,需求意味着依赖性,而责任正是产生于依赖关系。[4]当我们说某个人存在某种需求时,意味着他依赖于某种责任的履行来满足这种需求。不过,在某些时候,这种责任是内部化的,是他对自己所负有的;在另一些时候,这种责任则是外部化的,是其他人对他所负有的。在现代观念中,我们认为每一个人都是一个自主的道德主体,而他具有自主性的标志就是他对自己的需求负有完全责任,并会通过实践中的努力来履行满足自身需求的责任。而且,如果每个人都拥有实践其自主性的完全能力,那每一个人就都是且仅仅是自我依赖的,结果,每一个人就都只需要对自己负责,而不会产生公共责任。但在现实中,这种情况是不可能的,原子化的现代人之所以仍然要结成社会,就是因为我们虽然都是自主的道德主体,但我们自主状态的获得又都依赖于其他人的行为,依赖于其他人对满足我们需求的责任的分担。并且,无论一个人有着多强的自主能力,最终,他都会发现在某些需求的满足上自己仍然依赖于其他人。结果就是,对每一个人来说,实现自主都不仅意味着承担对于自己的责任,也意味着承担对于其他人的责任。

  然而,我们不可能对其他人的所有需求承担责任,也不能要求其他人满足我们的所有需求,否则就可能纵容人们的依赖性,甚至使他们失去自主的能力。要维护现代个体作为依赖性的自主主体的地位,我们需要为对他人的责任确立某个限度,根据基本需求理论的观点,这个限度就是基本需求,[5]即满足每个人的基本需求——在此不讨论哪些需求属于基本需求的问题——是所有人的无条件责任,而政府则是确保这一责任得到履行的一种机制。之所以如此,是因为基本需求衡量了个体的脆弱性,当某个人无法满足其基本需求时,意味着他处于一种高度脆弱的状态,而根本没有保护自己的能力,更遑论承担对自己的责任了。当然,在其能力范围内,个体可以选择自行承担这一责任,从而免除由政府代为履行的公共责任。但无论个体如何选择,政府都有责任确保每个人基本需求的满足。可见,需求视角关注的是人的脆弱性,而这种脆弱性就构成了私人性与公共性间的转化机制,其转化的结果则是,政府需要通过保障所有人基本需求的满足来将每个人的脆弱性降到一个合理的水平,并不断提高基本需求的标准,直至消除每个人的脆弱性。这是对政府角色的一种伦理解释,其所指向的则是福利国家的实践安排。

  《心灵》关于私人性与公共性关系的理解接近于上述需求视角,二者都认为无法得到满足的个体需求是公共问题的合法来源。区别在于,《心灵》宣称,“人类社会的任何公共问题或公共事务都应该是个人的需求溢出问题”,[6]而在基本需求理论看来,只有基本需求的溢出才属于公共问题。这里的差别很重要,因为如果我们不对需求的内容做出限制,就可能产生关于政府角色的许多误解。比如,《心灵》在论证物质治理的失效时举了需求的绝对溢出的例子,如对万寿无疆的需求等,并认为物质治理在对这类需求的满足上是绝对失效的,因而需要心灵治理。而从基本需求理论的角度来看,这样的需求根本就不构成公共问题的合法来源,即根本就不构成治理问题,用这种极端的例子来证明心灵治理的必要性反而容易让人对心灵治理形成某种神秘主义的印象,因为只有某些神秘的力量才能抑制人们的这类需求,而这就削弱了心灵治理作为一种治理手段的理性特征,也削弱了政府作为一种治理设置的理性特征。《心灵》与基本需求理论的另一区别在于,后者并不宣称它提供了关于公共问题的完整解释,相反,因基本需求的溢出而导致的公共问题只是所有公共问题中的一部分,而《心灵》则断言需求溢出构成了人类社会的所有公共问题,这显然是错误的。在这一点上,最直接的反例是义务教育。义务教育是现代社会中一项基础性的公共产品,而政府之所以提供这项公共产品,并不是因为它的接受者发生了需求溢出,相反,我们可以想象一个社会,其中所有家长都在给自己的孩子补课,表明所有家庭都拥有额外支付的能力,因而没有任何的需求溢出,难道因此基础教育就不再是一个公共问题,政府就不再需要提供义务教育了吗?答案显然是否定的,在这里,公平本身就构成了政府提供义务教育这一公共产品的理由,而这是与需求是否溢出无关的。在某种意义上,过去十几年中国教育领域的市场化改革就是依据需求溢出的逻辑进行的,其结果是加剧和加速了中国社会的阶级分化与固化,对中国社会造成了严重的损害。可见,从需求溢出的角度出发理解公共问题的产生与公共管理的职能范围,其解释力是非常有限的,进而,把心灵治理作为解决需求溢出问题之手段的功能主义论证就也显得缺乏说服力。

  在某种意义上,政治学把公共性理解为一种冲突解决机制,伦理学则把公共性理解为一种困难互助机制,这两种理解都是与公共管理的学科传统不符的。今天,在批评“政治—行政二分”误导了人们对于治理过程的认识时,人们往往忽视了这一原则的历史贡献,即它让人们得以摆脱政治学对于治理问题的冲突式理解,而把人们的注意力转移到了治理问题中合作性的方面上来。从公共管理的学科视角来看,社会是一个合作体系,公共管理则是对这一合作体系的维护。[7]由此出发,我们可以提出关于公共性的合作式理解,这就是:每个人都有自己的目标,同时,所有人都不拥有实现自身目标的全部手段,于是,所有人就都处在了一种相互依赖之中,都依赖于其他人扮演起作为实现其目标之手段的角色来实现这些目标。由此,目标与手段的不对称分布就构成了社会合作的必要性,而公共性在形式上就表现为社会的合作体系,这种公共性要得到实现,就需要以政府为代表的公共管理主体通过公共管理活动来维护社会的合作体系。这种理解之所以是合作式的,一方面是因为它建立在不同社会成员间的分工而不是每个人的脆弱性的基础上,从而确认了每个人作为合作贡献者的地位;另一方面是因为它包含了所有社会成员不断寻求更高目标的进步意涵,而不像在互助式的福利国家中那样,人们只是在通过对已有资源的再分配来解决某些短缺性的问题。在这里,心灵问题之所以重要,是因为合作体系的有机运行需要每个人都具有某种服务意识,即主动扮演实现他人之目标的手段的意识,而如果服务意识不彰,就意味着政府需要诉诸一些强制性的手段,动用许多物质资源来确保每个人都在必要的时候扮演作为手段的角色。由此,心灵治理就作为培育服务意识、让人们主动扮演作为实现他人目标之手段的角色进而促进社会合作的一种非物质化的机制而被证明为了一个公共管理问题。

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