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直面中国公共行政学的真问题

——夏书章行政学研究的品格与情怀

2016-12-12 15:42:10 《中国行政管理》 朱正威 吴佳

  当代中国公共行政学科的重建是在夏书章教授的直接推动下实现的。夏书章教授的学术思想的发展轨迹映射了当代中国公共行政学的成长历程。同时,在实践情怀的指引下,“上医医国、次医医人”的学术抱负使得夏书章教授的学术轨迹始终紧扣中国公共行政实践的时代脉搏,在面向真实的问题中不断身体力行,推动着中国公共行政学的学科建设与人才培养。“真实问题、问题中国”一直是夏书章公共行政学研究历程中重要的学术基点。在推进国家治理体系与治理能力现代化的今天,当代中国迫切需要面向真实问题的公共行政学理论对转型期的公共行政实践进行理论阐释、困境分析及提供科学的路径选择。本研究以“问题视角”为切入点,结合夏书章教授的部分经典文献,探讨其在中国公共行政学科重建中的问题意识,阐述中国情境的问题感知对公共行政理论本土化的重要意义。同时,本文还将进一步探讨公共行政学在中国实践中的理论再造问题,尝试在夏书章学术思想的脉络下分析中国特色公共行政学理论建构的方法论原则。

  一、问题意识与公共行政学的重建、发展

  夏书章教授在1982年1月29日的《人民日报》上发表的《把行政学的研究提上日程是时候了》文章,对当代中国公共行政学的重建起到了奠基意义。文章的问题意识、时代感、现实感对中国公共行政学研究具有重要的学术价值。夏书章教授在该文中对行政效率低下做了四个维度的问题分解。首先,就行政组织而言,夏书章教授提到,“设置一个机构,是否必要?列入什么级别为宜?编制如何?职责分工及其与上下左右内外各单位的关系怎样?”,直接从公共行政的现实出发,指出行政实践中绕不过、躲不开的组织问题,其研究视角具有很强的实践指向、问题指向。遵此论述风格,夏书章教授进一步对人事问题、工作方法问题、机关管理问题等进行了问题阐释并指出:“要搞好现代化建设事业,就必须建立和健全现代化管理(包括行政管理)和实行社会主义法治(包括行政立法)。这样,我们就需要社会主义的行政学和行政法学。”中国公共行政学的重建不仅仅是一个学科成长的必需,更需要面向当代中国公共行政实践的客观需求,聚焦同现代化发展伴生而来的真实问题与行政困境。可以说,中国公共行政学的重建是寓于中国现代建设事业历史进程的重要事件。据此我们可以看到,夏书章教授对中国公共行政学重建的卓越贡献至少体现了两个层面的问题指向:1.在宏观上,中国公共行政学的学科建设是现代化发展的系列治理困境得以解决的重要路径;2.在微观上,中国公共行政学的学术研究应当是立足于公共行政实践中的真实问题。

  经过30多年的发展,中国公共行政学的学科建设获得了长足进步,拓展出了“危机管理、绩效管理、公务员编制研究、公共预算、社会政策、NGO 与公民社会、腐败与廉政、公共服务供给机制、食品与药品监管等新的研究领域”。公共行政问题的复杂属性决定了该领域巨大的跨学科研究空间,来自政治学、经济学、社会学、法学、复杂性科学等学科背景的研究者也逐渐加入到公共行政学的相关研究领域,取得了突出的跨学科研究成果。研究方法上,质性分析、定量研究、实验法、内容分析、复杂网络等丰富的研究方法正逐步提升公共行政学的研究质量。可以说,中国公共行政学在研究领域与研究方法上取得了一定突破,一定程度上服务了国家治理与社会建设的客观需求。但整体上,中国公共行政学的发展至少还面临以下三个问题:

  第一,价值理性与工具理性的融合问题。在学理渊源上,公共行政学以政治与行政二分理论的产生为诞生标志,可以说,政治学是公共行政学的母学科。因此,脱胎于政治学的公共行政学从诞生开始就自带“价值理性”基因。随着众多新兴的研究工具引入中国公共行政学科,方法先导的工具理性成为公共行政学研究的重要取向。夏书章教授认为,现代管理,绝不可限于某一学科、某一领域,在注重管理取向的同时,也关注法理、伦理、心理。“价值理性抑或工具理性、规范研究还是以定量分析为主的实证研究”这类问题在当今中国公共行政学研究中一直面临争议,如何整合不同研究范式形成价值理性与工具理性的有机统一成为中国公共行政学发展面临的重要现实问题。

  第二,身份危机与学科范式问题。与其他社会科学相比,公共行政学的研究边界、研究主题、研究方法尚未形成十分独特、清晰的学科属性。一方面,这种模糊性增强了学科发展的弹性,为跨学科研究的展开提供了充分的空间,夏书章教授也认为,多学科的相互交叉与渗透应当是行政学发展过程中的必然情况,因为行政学本身并非是孤立的学科。另一方面,这种模糊性也导致公共行政学在回答“自身是谁”的问题上难以获得与其他学科严格区分的身份标签,遭遇一定程度的身份危机。这种身份危机同时也与学科范式的不成熟有关,政治学、经济学、法学等学科的研究方式常常运用于公共行政学的相关研究领域,而公共行政学尚未形成足以与社会学、经济学等学科相媲美的成熟的研究范式。

  第三,治理碎片化与公共组织的协同治理问题。在公共行政实践中,分工的专业化使得组织内部的行政管理变得更加便利,但公共问题的非线性、动态性、涌现性等特征要求与之相匹配的治理模式必然是整体性治理与合作治理。由于中国的现代科层制结构存在条块分割、职责同构的结构特征,在现实情境下往往遭遇反应迟缓、进退失据的“体制性迟钝”现象,即便是大数据条件下的公共行政,也依旧存在事实上的信息分割、部门协同程度不足等困境。面对治理的碎片化,夏书章教授敏锐地指出,“发展实践证明:许多公共事务,是政府包办不了和办不好的”。“为此,加强合作治理研究显得很有必要。尤其是在新的历史条件下,其中理论和实践都大有文章”。

  二、中国情境下的真实问题

  “引进学科有其产生和发展的历史和现实背景,我们应当尝到原汁原味和认清本来面目,不能只看表面皮毛。”在夏书章教授的学术生涯中,公共行政学的本土化一直是他高度关注的重要学术议题,从国情出发、从实际出发是夏书章行政学思想的重要体现。中国拥有悠久的公共行政历史,西方经典行政学理论之一的官僚制理论所指涉的分析对象在中国古已有之,甚至可以在实践中将中国定位为传统官僚制的渊源之一。但就学术意义而言,中国公共行政学源自于美国,现代中国公共行政学界的主流范式均来自西方,这就涉及公共行政学的本土化问题。按照制度经济学的分析逻辑,制度变迁会遵从不同历史条件下的路径依赖。学术理论也是如此,中西方的历史与传统的重要差异决定了西方公共行政学理论对中国情境的解释具有相当的局限。文化提供价值,价值提供合理性。在漫长的历史发展长河中,中西方的文化基因、核心价值理念并不同质,基督教文明下的学术样态与中国实践、中国问题具有内在差异的结构性张力。同时,按照“经济基础决定上层建筑”的逻辑,发展中的中国社会具有自身的阶段性特征,这与资本力量发达的西方社会具有不同的治理场景。西方发达国家在自身实践中孕育了不少经典的公共行政理论,但正如夏老所言,不同的行政学理论产生于不同的历史背景、文化背景与物质基础,西方经典公共行政理论是否对中国情境具有恰当的解释力?是否一定能对中国的公共行政现象作出符合中国历史逻辑、文化观念、经济发展水平的具有自洽性、涵盖性、框架性的理论解释?以奥斯特罗姆的多中心治理理论为例,民主氛围浓厚的美国社会似乎存在天然的权力反抗基因,资本力量的充分发育决定了社会运行的多元动力机制。由此,力量相对平等的多中心治理格局成为公共治理的必然。但该理论对中国治理场景的解释则显得捉襟见肘。由于中国大一统、单一制的历史传统,国家权力在行政管理与社会治理中长期居于主导力量。同时,中国的近现代史赋予了中国共产党治国理政的历史合法性,这异于西方理论中的“执政”概念。作为公共行政的主导力量,中国共产党在漫长的革命与建设进程中形成了扎根中国社会的“领导”属性,在国家治理格局中形成的一元化的支配力量。这在线性的民主思维中是难以理解的,而这一“单中心主导下的多主体参与”的治理格局遵循了中国公共行政实践的客观规律并形成了自己特有的生长逻辑。这种具有中国特色的治理图景正是中国公共行政学面临的复杂且特殊的研究情境,对此现象的无意识或简单地叙述多中心治理概念则容易失去研究根基,导致公共行政学研究者的论述脱离了中国公共行政实践的真实问题,其学术成果自然无法对真实的中国现实做出理论指引。

  夏书章教授践行了他“绝不机械照搬西方行政学理论”的治学理念,从中国的历史文化传统出发,同时又将其与西方公共行政理论进行比较、甄别,直面现代行政学的真实问题。夏书章教授悉心挖掘中国古代文献,将中国传统文化中的行政学思想进行梳理、批判与改。在研究中,他进行了中国古代与现代西方的行政学话语衔接,研究案例既生动鲜活、具有典型的中国智慧,同时又呈现出了行政学的基本原理。例如,他先后通过撰写《从“三国”故事谈现代管理》、《“三国”智谋与现代管理》、《<孙子兵法>与现代管理》等论著阐释中国古代丰富的公共行政学思想。他明确指出,“我们感兴趣的第一个方面就是,三国智谋与现代管理问题有关的那些问题”。开宗明义,直面现代管理的真实问题。可见,夏书章教授将研究问题作为学术探索的第一步骤,敢于并善于从真实的现实问题中进行选题与研究设计并对现实问题作出具有中国特色的理论回答。如何避免西方公共行政学理论对中国情境的简单套用并准确感知中国情境下的真实问题?本质上,这一“公共行政学在中国”的重要命题直接关乎中国公共行政学的发展水平及其在社会科学中的地位。夏书章教授主张深刻剖析西方公共行政学理论产生和发展的历史和现实背景,在中西比较中避免机械照搬。注重中西历史、文化、经济环境的差异,这对中国公共行政学研究具有重要的方法论意义,即比较视野下公共行政学研究。相比比较政治的学术发展,比较公共行政还有较大的提升空间。在实践上,中国有五千年的文明史,且具有悠久的公共行政史,不同历史时期的政治制度、公共政策以及当前的社会转型样态等,都构成了极具学术价值的研究财富,为行政学的研究的中国化提供了生动素材。可以说,直面真实的中国公共行政学问题本身就是对国际公共行政学主流的介入,中国公共行政学的发展并不仅仅是对公共行政领域的国际话语权争夺,更是整个人类公共行政学成长的重要组成部分。

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