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美国公共消防安全转移支付制度

2016-05-09 10:29:06 《中国改革论坛》 司戈

  20世纪60年代中期,约翰逊总统提出的“伟大社会”改革全面推进,美国国会通过大量立法,授权联邦政府在民权、教育、医疗、环保等方面广泛参与地方事务,并把转移支付作为重要政策工具。在公共消防安全领域,《1968年消防研究和安全法》授权总统任命全国火灾防控委员会“全面调查美国的火灾问题,以提出具有可操作性和实效性的火灾防控对策”。1973年该委员会发布专题报告《美国在燃烧》,系统分析了美国面临的消防安全问题和深层次原因,并首次提出联邦政府在消防事务方面的职责定位:改善公共消防安全水平的倡导者,向地方政府提供经费和教育培训帮助的支持者,推动地方消防部门提高效能、扩展职能的拓展者。

  20世纪70年代以来,美国联邦政府以多种方式向州和地方政府提供公共消防安全转移支付,特别是2000年后,通过“消防人员援助”专项拨款(Assistance to Firefighters Grants,简称AFG)和“消防和应急救援人员补充配备”专项拨款(Staffing for Adequate Fire and Emergen?cy Response,简称SAF?ER),截至2015年已累计拨款100亿美元,促进提高了地方消防部门的火灾防控和综合应急救援能力。

  公共消防安全转移支付制度的发展与演变

  按照时间脉络、表现形式和重点内容,美国联邦政府在公共消防安全领域对州和地方政府的转移支付,可划分为三个阶段。

  以人员培训为主的初始阶段。《1974年联邦火灾防控法》授权联邦政府成立国家火灾防控局,1978年更名为国家消防管理局,并规定联邦政府可以提供拨款,支持州和地方消防部门以及科研单位开展消防人员培训、消防技术研发、收集分析发布火灾信息等工作。但由于国家消防管理局成立初期的年度预算只有1000万美元左右,实际并无能力向州和地方政府提供拨款。到20世纪90年代,联邦政府在公共消防安全领域的转移支付,主要以国家消防学院免费培训州和地方职业、志愿消防人员的“间接”方式出现。

  侧重装备配备的发展阶段。20世纪90年代特别是“9 · 11”事件后,消防部门的职责任务不断拓展,越来越多地承担火灾以外其他事故灾难、自然灾害的应急抢险救援工作,并成为处理恐怖袭击等非传统威胁的重要力量,美国消防界呼吁联邦政府设立专项拨款,直接向地方消防部门提供经费支持。2000年,国会通过《消防人员投入和应急强化法案》,授权联邦政府自2001财年起实施面向州和地方政府消防部门的“消防人员援助”专项拨款,资助范围细分为14类,包括招募、培训职业和志愿消防人员,火灾预防,购置消防车辆器材和个人防护装备,消防员职业健康等,但主要集中于采购消防车辆装备和消防员个人防护装备。为保证项目的广泛覆盖,国会立法规定“志愿、混合消防部门得到的AFG拨款,不应低于其保护人口占总人口的比例”。到2004年,该项目受益范围已覆盖1.46亿人,约占美国总人口一半。

  兼顾增加人员和装备配备的均衡阶段。2002年12月,美国消防协会发布《美国消防服务的需求评估报告》,指出地方消防部门在人员配备、专业培训和处置能力等方面存在很大差距,很多消防队在扑救普通建筑火灾时,不能满足每台消防车配备4名消防员的最低要求(2人内攻,2人后援),影响灭火救援成效,增加消防员伤亡风险。2003年,国会通过《消防和应急救援人员补充配备法》,授权联邦政府自2004财年起设立“消防和应急救援人员补充配备”专项拨款,支持地方消防部门增配专职、志愿消防人员,以满足相关标准的最低要求。

  2008年以来,受国际金融危机影响,国会部分免除了地方政府提供配套资金的义务,并授权国土安全部放宽其他限制条件。随着近年来对项目绩效的深入分析,国会和消防界也在重新审视这两项拨款的战略定位,研究是否应当从目前侧重于地方消防部门灭火救援能力建设(主要体现在装备配备和人员增加两方面)的“灭”,逐步向提高预防火灾发生能力的“防”过渡。随着项目授权期限(2018年1月2日)临近,美国消防界已经把推动国会延长项目授权列为首要任务。

  公共消防安全转移支付制度的特点和影响

  AFG、SAFER已分别实施16年和12年,被美国联邦政府视为最成功的专项拨款之一,在多方面发挥了重要作用:一是推动地方消防部门改进组织结构、增强适应能力,提高灭火救援战斗力;二是增加了消防产品市场活力,缩短了新技术、新产品的开发应用周期;三是促进了社会公平;四是加强了消防安全领域政府间的纵向和横向协同;五是强化了地方消防部

  门和紧急医疗救助部门之间的合作;六是带动地方政府加大了消防投入。其主要特点包括以下几点方面。

  坚持需求导向,动态调整战略定位。从初期以人员培训为主的“间接”援助,到本世纪初侧重装备配备的“硬实力”建设,再转向近十年来兼顾“硬实力”与人员配备的“软实力”,直至目前对“消”与“防”辩证关系的综合考量,充分体现了美国各级政府和消防界对消防安全需求和重点发展方向的思辨。近年来,美国联邦政府汲取卡特里娜飓风应急响应方面存在的教训,强调应当通过实施AFG、SAFER项目,加强与州和地方政府的协作,并在防灾、减灾、救灾和灾后重建中更多发挥“直接领导作用”,以有效应对综合性的国内安全问题,服务“风险全覆盖”的国家总体安全战略。

  严格依法实施,履行授权拨款程序。根据美国联邦宪法,国会行使财政权,任何行政机构都必须按照拨款法案规定,在限定期限内为限定的目的使用限定数额的财政资源。AFG、SAFER项目的建立和授权、拨款,严格遵循了法定程序,过程公开、透明——从预算拨款的视角,任何项目只有充分体现“竞争优势”,才能从联邦预算有限的“蛋糕”中切分更多。

  完善工作机制,确保项目规范运行。美国联邦应急管理署、国家消防管理局通过新闻媒体和卫星远程教育系统“应急教育网”等多种途径对项目进行广泛宣传,包括向地方消防部门发送邮件、开通免费咨询电话,依托美国联邦应急管理署的地区机构举办专题研讨会、讲习班,开设网络在线辅导专栏等。而“竞争性申报”和“专家评议制度”,则是AFG、SAFER项目运作的最大特点,也是其成功的关键。

  关注成本效益,适时开展绩效评估。国会政府问责办公室、行政机构的总监察长办公室和第三方评估机构,围绕AFG、SAFER项目是否符合设定目标、是否产生预期效益,持续开展了多层面、多维度的绩效评估,强调消防部门火灾扑救能力的提升并不等同于社会消防安全水平的提升,在对消防装备、人员持续投入后,必然会出现拨款投资边际效用下降问题,客观上还可能滋生地方政府的依赖心理,并据此提出了应当更加重视火灾预防的项目战略调整建议。

  政府间转移支付制度是各级政府间财政关系的重要内容,对于平衡区域间财政能力差异、均衡基本公共服务差距有重要作用。纵观近40年来政府治理变革的国际趋势,美国等联邦制国家越来越多地通过转移支付等形式对地方事务施加影响力,引导地方政府按照国家意志行动;英国等单一制国家则在积极推进地方分权改革的同时,加大中央政府对地方政府的转移支付力度。美国联邦政府实施的公共消防安全转移支付制度,也产生于上述变革的政府治理语境之下,其理念和做法值得借鉴。

  

(责任编辑:谭漫)


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