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黄少安:加强公共福利预期管理

2018-03-26 15:07:52 中国社会科学网 黄少安

公共福利支出具有易升不易降的刚性特征,即“福利刚性”,表现为公共福利支出规模在一个较长时期呈现不断上升的趋势,不依赖经济周期的变动。政府支出规模在经济衰退期扩张,在繁荣期却削减不多,导致政府支出呈长期向上趋势。福利刚性源于公众对公共福利的刚性依赖。从心理层面上看,刚性依赖使得民众对公共福利有越来越高的期望,能升不能降,否则民众往往会因公共福利水平下降,产生不满。其在一些国家突出表现为罢工、游行示威等过激社会行为。福利刚性的制度刚性是指,制度在形成后具有的内在稳定性,以及该制度下资源分配的利益格局难以改变。

福利刚性抑制政府灵活调整支出结构

社会福利保障制度建设是现代社会生存发展的基础。福利刚性的“刚”要领在不能减,而“增”只是“希望”,当“希望”被许诺或暗示后,就会成为可支配收入或可获得效用的“稳定预期”,被纳入个人或家庭的“预算”中。这个“预期”或“预算”会成为个人或家庭损益计算的“参照依赖”,得到了被视为收入,没有得到或没有完全得到,就被视为损失。人们对损失的敏感度,要大于对得到的敏感度。行为经济学的“前景理论”揭示的就是这个道理。西方一些国家的政府官员或议员在竞选时为迎合选民,许诺将会提供实际上超出本国生产力发展水平和政府财政承受力的公共福利,最后不能兑现,遂导致公众不满。例如,可兑现100元的福利,只许诺98元,最后兑现98元,公众满意,兑现100元,公众会非常满意;如果许诺110元,经过巨大努力,甚至举债,最后兑现了105元,公众反而觉得损失了5元,会非常不满意。

从公共财政的视角看,福利刚性抑制了政府灵活调整支出结构,实现经济稳定和增长的能力。当经济衰退和财政收入下降时,如果政府不能削减福利支出,就只能通过加税、缩减公共投资支出或举债来维持。加税会抑制私人部门的投资和消费,不利于经济恢复;缩减投资性公共支出如基础设施建设,将有损长期经济增长;发行新公债将导致政府负债的扩张,有损长期财政稳固,而公共债务的不断累积还会加重债务危机爆发的风险。因此,由于公共福利刚性的存在,初始优厚的公共福利支出会因为无法随宏观形势降低,最终拖累经济增长。于是,政府陷入了“两难”:一方面,在财力不足情况下,满足民众日益增长的福利支出,将抑制经济增长,从而抑制财政收入增长和公众长期福利的改善;举债则会加大陷入债务危机的风险,甚至破产或垮台。另一方面,如果不能满足公众的福利支出要求,削减公共福利支出,则将引发公众不满,也可能导致政府垮台。这就是西方经济学所谓的“公共福利陷阱”。

中等收入阶段的发展中国家更易落入公共福利陷阱

发达国家和发展中国家都可能落入公共福利陷阱,而发展中国家发展到中等收入阶段后,更容易落入公共福利陷阱。

一方面,发展中国家发展到中等收入阶段,是指人均而非绝大多数人达到中等收入水平。常态化的状况是,人均达到中等收入与社会各收入群体的收入差距较大并存,少数人高收入或超高收入,而多数社会成员低收入或中低收入,还有相当数量的人群没有摆脱贫困。主要原因在于,发展中国家在进入中等收入阶段以前,大都是落后的、贫穷的农业国,为了摆脱普遍贫穷和实现追赶,不得不强调效率优先,收入差距扩大具有一定的必然性。

另一方面,人均达到中等收入水平,不等于形成了不断扩大的稳定中等收入群体,收入差距扩大会加剧社会矛盾和不稳定。中等收入群体的基本特征是:中等收入,价值观稳定,遵纪守法,努力向上,重视子女教育,希望社会稳定。所以庞大而稳定的中等收入群体是社会的稳定器。如果一个社会中多数人为低收入或中低收入,甚至还有不少贫困者,社会稳定的压力是比较大的。一是社会成员的价值观、财富观等会发生扭曲,唯利是图、非法敛财的现象会增加。二是贫困者和低收入者会有强烈的以公共福利支出弥补收入差距鸿沟的愿望。

在中等收入阶段,政府面临巨大考验。虽然国家总体经济实力比原来强了,国家和民众总体上不再贫穷(而是总体小康),但经济增长速度一般都会降下来(因为原有增长方式不可持续,基数也大了),从而财政收入增长的速度也会降下来。而此时社会矛盾却多发且激烈,民众在公共福利方面对政府有更多的期望。他们对公共福利支出的需求更多了,但受经济增速放缓影响,公共收入增速则比以往更慢了。与百姓日益增长的公共福利需求相比,政府财力处于不充分且不均衡的发展状态。政府为了缓解社会矛盾,又需要特别关注民生,以致容易陷入“两难”,甚至落入“中等收入陷阱”。对于发展中国家来说,在某种程度上,“中等收入陷阱”也可以说是中等收入阶段的“公共福利陷阱”。这种情况在拉美多有发生。

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