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民主议定程序对承包合同规制的效力识别

2018-04-02 13:31:41 中国法院网 施伟强 黄彬斌

  民主议定程序,一般是指土地管理法第十五条、土地承包法第四十八条规定,即“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包,应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。”报人民政府批准属管理性规定已有共识,最具争议在于前述内容的理解适用。在立法和司法解释更迭后,司法实践中违法无效规则的适用始终面临重重困境,尤其在对效力性强制规定的识别方面,理论界与实务界有分歧。【1】笔者以合同法解释二第十四条规定【2】为轴点探寻民主议定程序规定的效力识别。

  一、管理性和效力性的二元化分法能否有效规范裁判

  2008年12月24日,最高人民法院废止《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》后,审判实务对违反民主议定程序的承包合同,既有以违反效力性强制性规定主张合同当然无效的,【3】或主张合同效力待定;【4】既有以缔约时间区别认定合同效力,【5】亦有以诚实信用原则为由认定合同效力等观点。【6】2009年2月合同法解释二颁布后,审判实务多按管理性和效力性的二元化分法来识别法律强制性规定,民主议定程序规定多被理解为的效力性强制性规定,导致承包合同被认定无效趋多,善意承包人的民事权益受到严重损害,“一刀切”的裁判效果欠佳。众所周知,农村土地承包具有很强的时代性和区域性,近年随着土地使用经济升值,民粹意识渐兴,农村地区因“翻历史欠账”“新官不认旧官账”成讼一时。承包纠纷与村两委班子组织建设、管理监督机制不完善等因素息息相关,多是农村矛盾积累到一定时期后产生的纷争。个别人为钻营利益,恣意鼓动民众推翻原承包合同,违反了民事活动应遵循诚实信用的基本原则。为此,近年,最高法院发布多个典型案例指导,各地法院也制订了相应指导意见,以期修正审判实务的理解偏差,但效果仍不明显。

  二、二元化分法能否准确界定的法律效力特性

  从最高法院案例指导和省法院会议纪要意见中可见,违反民主议定程序并必然导致合同无效的法律后果。有最高法院民一庭法官著书认为,违反民主议定程序的流转合同一般应认定为无效,但是,该流转合同仍然存在效力补正的情形。在审理此类案件过程中,人民法院应该结合具体案情来判断合同效力。【7】显然,最高法院内部并未将民主议定程序规定绝对理解为合同二解释第十四条所规定的效力性强制性规定情形。民主议定程序规定源于村民组织法、土地管理法、土地承包法相关规定,前二个主要是管理性法律,后者兼有行政管理性和民事行为规范性的双重特性。承包合同应先经民主议定程序和报人民政府批准,如将内部会议表决理解为效力性规定,外部政府批准理解为管理性规定,在法律解释逻辑上是否存在矛盾,法理依据何所在?而如将民主议定程序理解为法律批准规定情形,承包人依照合同法解释二第八条规定【8】主张权利,人民法院应如何适用法律裁判。行文至此,拙见以为简单将强制性规定作管理性和效力性的二元化分法,未能准确界定民主议定程序的法律效力特性。

  三、二元化分法能否适应民事法律发展趋势

  自1981年12月我国制订经济合同法后,法律首次确立了合同违法无效的规则,此后合同效力审查由泛宽到严格审查的发展趋势。2017年10月1日实行的民法总则第一百五十三条第一款规定:“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效,但是该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。”本条法律招致多人批判,反而笔者认为本条没有采用现行通说的强制性规定二分化的识别方法,说明立法机关以鼓励交易活动和合同行为有效的价值为导向,在时机未成熟之下不轻意否定当事人意思自治的合同,以顺应社会主义市场经济体制改革的大趋势。本条在司法适用方面,应注意违反并导致合同无效的强制性规定,主要是指以特定合同主体资格、合同行为本身、特定缔约方式、公共利益为规制或保护对象的强制性规定;违反却不导致合同无效的强制性规定,主要是指特定主体对内管理行为、特定对象的行政管制、经营性秩序管制为规定内容的强制性规定。【9】因此,笔者认为有必要在民法总则新视角下对承包合同效力的认定重新识别,厘清裁判思路。

  四、合同形式的缔约义务对承包合同效力的影响

  民主议定程序的立法目的在于保护大多数村民对农村土地权利能够有效支配和控制,它对保护我国农村集体土地秩序稳定和促进生产生活有着非凡意义。自1998年8月土地管理法修改、1998年11月村民组织法和2002年8月农村承包法制订后,承包合同应经民主议定程序规定既已明确且深入民心,上述法律在调整农村民事活动规范上属特别法律而优先于合同法等民事法律。农村集体经济组织作为法人只是农村集体资产的管理主体,而不是集体资产的所有者,【10】承包人对此“特定缔约方式、公共利益为规制或保护对象的强制性规定”应当明知,故而对合同签订形式负有合理审查的缔约义务。与此同时,村民组织法对村委会职责、议事方式加以规范限制,村委会在签订承包合同时负有向村民会议、村民代表会议负责并报告工作的职责。民法总则第十九条规定:“本节规定的机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人,为特别法人。”因此,具有法人资格的村集体经济组织应依法对外独立从事民事活动并承担民事责任,负有保证承包合同签约形式符合民主议定程序的缔约义务。

  2017年10月,广东省高级人民法院颁布的《关于审理建设用地使用权合同纠纷案件指引》第十九条明确规定:“农村集体建设用地流转、集体留用地转让等属于涉及村民利益的重要事项,根据村民委员会组织法第二十四条的规定,应当经村民会议或者村民代表会议讨论决定。对于违反民主议定程序的土地使用权流转合同,农村集体经济组织主张合同无效的,应予支持。合同相对人经对村民会议或者村民代表会议决议进行审查,有理由相信合同符合民主议定程序,农村集体经济组织以违反民主议定程序为由主张合同无效的,不予支持。合同相对人以违反民主议定程序为由主张合同无效的,不予支持。城镇农村的合作经济组织、基层群众自治组织处分重大财产违反民主议定程序的,参照本条规定处理。”申言之,承包人一般仅能从合同签订的书面形式和交易习惯上加以合理注意,如合同是经自主招投标、农村三资平台招投标、招商引资、政府审查批准或公证见证抑或村民会议、代表大会表决同意承包但仅对合同部分内容有异议等情形的,承包人有理由相信合同符合民主议定程序,在审核民主议定上没有明显重大过错,法律应当保护善意合同相对人的利益不受侵害,发包人不能将其未履行法定职责所产生的法律后果归于合同相对人。笔者认为,本条指引对违反民主议定程序的合同效力提出了新裁判思路,相对于2012年民事会议纪要规定更加规范有据,更利于解决实务问题。如笔者审理的石望村委会与曾某、刘某承包合同纠纷一案,讼争合同内容言明村两委会议讨论决定同意发包,15名村代表签名虽达不到法定人数,但合同经司法所见证,嗣后村民大会对讼争合同是否继续履行的表决结果反复不一。案经几番审理,终审法院依照上述民法总则新规理解和省法院指引规定,判决合同有效并对合同内容部分变更调整。各方息诉罢访,稳定了农村生产秩序。

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