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新行政诉讼法助推法治政府建设

2017-09-05 09:33:47 中国社会科学网 唐学兵

修改后的行政诉讼法的实施,不仅是司法领域的大事件,更形成加快法治政府建设的倒逼机制。助推政府坚持权责法定、依法决策、严格规范公正文明执法,并强化行政复议的监督和纠错功能,提高领导干部法治思维和依法办事能力。

在“四个全面”战略布局中,全面依法治国这一战略举措,与全面深化改革、全面从严治党相辅相成,共同为全面建成小康社会这一战略目标提供基本动力、基本保障、基本支撑,标志着依法治国按下“快进键”、进入“快车道”。在全面依法治国中,法治政府与法治国家、法治社会共同构成“三位一体建设”。政府是执法主体。法治政府建设,需要抓住“严格执法”这一龙头,坚持法定职责必须为、法无授权不可为,完善严格执法的权责法定体系、实施体系、制约监督体系和保障体系。

行政诉讼是解决行政争议的重要途径,也是促进依法行政和推进法治政府建设的重要方式。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)关于强化对行政权力的制约和监督体系中的司法监督,最主要的就是行政诉讼的监督。行政诉讼法的修改,将《决定》中的相关内容予以落地。修改后的行政诉讼法被媒体誉为“依法治国的抓手和试金石”,实施以后,各级政府运用法治思维和法治方式能力、依法行政各项要求落实情况将接受全面检验。因此,修改后行政诉讼法的实施,不仅是司法领域的大事件,更形成加快法治政府建设的倒逼机制。

促进政府坚持权责法定。行政执法是行政机关最大量的日常行政活动,是实现政府职能的重要方式。行政执法的权力来自法律。建设法治政府,首先必须做到政府的权力和责任法定,为严格执法定清单、划边界。按照行政诉讼法第七十条、第七十二条和第七十五条,行政行为超越职权的,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可判决被告重新作出行政行为;行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形的,判决确认无效;被告不履行法定职责的,判决其在一定期限内履行。这将倒逼政府真正落实权责法定。一方面,“法无授权不可为”,与之相对应的是权力清单制度,“行政权力进清单,清单之外无权力”,界分公权力与私权利的边界,消除权力设租寻租空间,解决“乱作为”问题。另一方面,“法定职责必须为”,与之相对应的是责任清单制度,做到“放权不卸责”,解决“不作为”问题。最近,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》,要求通过建立权力清单和相应责任清单制度,进一步明确地方各级政府工作部门职责权限,大力推动简政放权,加快形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系和科学有效的权力监督、制约、协调机制,全面推进依法行政。

助推政府依法决策。决策是行政权力运行的起点,规范决策行为是法治政府建设的前端。行政诉讼法第五十三条和第六十四条已将行政规范性文件纳入行政诉讼的附带审查范围,经审查认为不合法的,不作为认定行政行为合法的依据。行政诉讼法的这一规定,将倒逼政府按照《决定》要求健全依法决策机制,严格落实重大行政决策中公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定五个环节的刚性要求,严格落实行政规范性文件合法性审查制度,建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。同时,通过全面推行政府法律顾问制度,借助法律专业人员“外脑”为重大决策提供智力支持。

促进政府严格规范公正文明执法。在划定政府权力和责任的边界后,接下来就是政府必须严格按照法定的权力和责任执法。按照行政诉讼法第七十条,行政行为违反法定程序或者明显不当或者主要证据不足的,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可判决被告重新作出行政行为。从执法公正的角度看,有程序公正与实体公正之分。严格执法,就是执法行为在程序上必须合法,在实体上无明显不当,并有确凿的证据支撑且行政机关负有举证责任。行政诉讼法的这一规定,倒逼政府在行政执法过程强化程序意识,严格遵照执法程序,明确具体操作流程,建立执法全过程记录制度全程“留痕”;规范自由裁量权行使,建立健全行政裁量权基准制度,细化、量化行政裁量标准,规范裁量范围、种类、幅度,确保行政执法适当。

助推政府强化行政复议的监督和纠错功能。行政复议是行政系统内部自我纠错机制。针对行政复议中维持率较高、纠错率较低的情况,行政诉讼法第二十六条在行政诉讼被告身份的制度架构上强化了行政复议机关独立的法律地位,即凡经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定,公民、法人或者其他组织起诉复议机关不作为的,复议机关是被告。这一修改从制度设计上进一步强化复议机关的责任意识,促使复议机关充分发挥依法纠错功能,使之真正成为有效解决行政争议的主渠道,在行政程序中分流化解大部分行政争议,及时定分止争。

倒逼政府提高领导干部法治思维和依法办事能力。“全面依法治国必须抓住领导干部这个‘关键少数’”。党的十八大报告和十八届四中全会《决定》都对提高领导干部的法治思维能力高度重视、十分强调。此次行政诉讼法的修订非常注重当事人诉权的保护,从明确法院和行政机关应当保障当事人的起诉权利、变立案审查制为立案登记制、扩大受案范围、强化受理程序约束等方面保证行政诉讼的入口畅通;通过建立行政诉讼案件跨区域管辖、提级审理和指定管辖制度保证行政诉讼案件的公正审理;特别是行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判等制度的健全,以法律形式确定:行政机关及其工作人员不得干预、阻碍法院受理行政案件,对以欺骗、胁迫等非法手段使原告撤诉的可予以训诫、责令具结悔过或罚款、拘留,不执行法院判决的可拘留行政官员。另外,2015年3月18日实施的《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》,从守纪律、讲规矩的高度进一步强化行政首长的法治观念。这些新的规定,将有效解决实践中存在的行政诉讼案件立案难、审理难、执行难等“三难”问题,倒逼政府领导干部适应全面依法治国新常态,提高法治思维和依法办事能力,牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰,自觉把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成谋划工作时的法治思维、处理问题时的法治方式,做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情,带头营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。


(责任编辑:孙建)

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