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史一舒:IEM原则在海洋环境立法中的应用

2018-01-26 10:11:45 中国社会科学网 史一舒

20世纪60年代,随着全球环境污染与资源破坏的日益加剧,利用具有生态整体属性的系统的、综合的视角来应对环境问题的“生态系统管理”这一概念应运而生。直至20世纪90年代,更为完善的综合生态系统管理(Integrated Ecosystem Management, IEM)的理论和实践均得到长足发展,从传统的林业资源管理应用至森林、海洋、湿地、水资源管理等领域。综合生态系统管理即是指管理自然资源和自然环境的一种综合管理战略和方法,它要求综合对待生态系统的各组成部分,综合考虑社会、经济、自然(包括环境、资源和生物等)的需要和价值,采用多学科的知识和方法,综合运用行政的、市场的和社会的调整机制,来解决资源利用、生态维护和生态系统退化的问题,以达到创造和实现经济的、社会的和环境的多元惠益,最终实现人与自然和谐共处。

IEM包含12个基本原则和5点操作指南以及一系列操作指导方针,它是有关土地、水和生物资源综合管理的策略,其目的是采用一种公平的方法促进它们的保护和可持续利用,最早是1995年在马拉维召开的生物多样性公约大会一个专家组会议上提出的。2000年5月,在肯尼亚内罗毕召开的《生物多样性公约》第五次缔约方大会通过IEM,并将其作为该公约内的一个重要实施框架,之后其在蒙特利尔于2003年10月召开的生物多样性公约大会(具体为科技咨询辅助机构的第九次会议)上获得通过。总体来看,IEM特别强调生态环境管理中对综合调整机制的诉求和对环境保护第三方公众参与的重视。首先,综合调整机制是指综合采纳行政、市场、社会三种调整方式,使这三种调整方式积极作用并形成能量交互流动的运作模式。其次,环境保护第三方是环境资源保护和管理的重要力量。如原则2“管理必须非中心化,达到适当的层级”、原则11“生态系统方法须顾及一切形式的相关信息,包括科学的、土著居民和当地居民的知识、创新和传统方法”,均明确要求对决策过程中存在的力量不平等作出补偿,以确保通常被边缘化的群体在参与中不会受到排挤或压制。

我国海洋环境立法亟待理念创新

虽然我国是海洋大国,但我国的海洋环境与资源保护状况却不容乐观。根据国家海洋局发布的《中国海洋发展报告(2016)》显示,虽然中国全海域海洋环境质量状态总体维持在较好水平,但部分海湾污染仍然严重,并且我国海洋灾害正处于多发、高发期,海洋安全问题长期性、复杂性、多变性特征非常明显,这与党的十九大提出的建设海洋强国战略部署和“一带一路”战略构想要求相差甚远。目前,我国的海洋环境立法主要采用的是分散立法的模式,条块分割是主要特点。

根据与IEM相关法律条文的初评可知,虽然我国海洋生态保护方面的立法数量繁多,但在诸多领域仍不能满足要求,尤其在“要素内容表达性”与“要素内容实施性”方面,海洋立法内容即使与IEM原则差距较小,也无法达到符合生态环境变化规律的、具有长期作用的实施效果。比如,在我国的海洋法体系中仍没有统领我国海洋事业发展的法律;《海洋环境保护法》及其引领之下的防治污染条例对海洋生态资源保护、海洋生态修复和补偿、海洋综合管理等方面的内容规定不足;而在海洋资源利用方面,我国已具有海域使用管理、渔业等传统海洋产业的立法,但对于生物技术、制药等新兴海洋产业与海洋生态建设的立法却严重缺失。

具体而言,首先,在立法理念与目的方面,现行海洋环境立法严重忽视了海洋资源的生态价值,而过于关注其经济效益和社会效益,并无法达到“生态、经济与社会效益统一,生态效益优先”的目标。其次,在立法技术方面,现行海洋环境立法并没有考虑到海洋生态系统的综合性和整体性特征,而是对各海洋环境要素与生态资源进行分类考虑,对海洋生态系统结构和功能之间内在联系与系统作用缺乏重视。最后,在立法内容方面,公众参与、生态补偿等重要内容缺失。目前,公众参与几乎已遍布环境资源与保护的各个领域,包括《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》等均具有公众参与的具体条款,海洋环境作为管理内容最复杂、管理方法最灵活的领域之一,公众最基本的参与利益却没有得到维护。并且,从管理手段来看,我国现行海洋环境立法仍以行政性的管理和控制为主,忽略了经济手段如生态补偿等市场机制的综合运用。


(责任编辑:华曦蕊)

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